حکمرانی و توسعه در ایران؛ پروژه ایران ۲۰۴۰ دانشگاه استفورد

ترجمه شده در مرکز تحقیقات سیاست علمی کشور

مترجم: فریبا نیک­سیر

اردیبهشت ۱۳۹۹

 

خلاصه اجرائی

تحلیل نظام­مند از حکمرانی و تعامل بین عناصر تشکیل­دهنده آن، کلیدی برای درک روند توسعه یک ملت است. در این مقاله با ارزیابی کیفیت حکمرانی در ایران طی نیم قرن گذشته تلاش می­شود چنین تحلیلی ارائه شود. برای این منظور، از یک چارچوب چندبعدی برای توصیف چگونگی تطور دولت (نهاد قدرتمند در سیستم حکمرانی)، حاکمیت قانون و پاسخگویی (نهادهای ناظر در سیستم حکمرانی) و روابط آنها با رشد اقتصادی، مشروعیت دولت و بسیج اجتماعی در ایران معاصر استفاده می­شود. در این تحلیل چهار دوره زمانی مشخص مورد توجه قرار گرفته است: دوره پیش از انقلاب (۷۹-۱۹۷۰)، مرحله اوایل انقلاب (۱۹۸۹-۱۹۹۹)، دوره­ای که با عنوان بازسازی و اصلاحات شناخته می­شود (۱۹۸۹-۲۰۰۵) و دوره بن بست حکومت و رکود اقتصادی (۲۰۰۵ – حال). پویایی­های اصلی حکمرانی در هر دوره با تمرکز بر تطور نهادهای فوق و تعامل بین آنها مورد بحث قرار می­گیرد. این مقاله استدلال می­کند که عمده­ترین چالش­های ایران ریشه در حکمرانی ضعیف دارد. امروزه، در نتیجه رشد کم و غیر فراگیر در چهار دهه گذشته، علائم استرس در اقتصاد و جامعه ایران چند برابر شده است. فقر گسترده و نابرابری رو به رشد، مشارکت کم نیروی کار و بیکاری زیاد، پرواز سرمایه انسانی، کاهش بهره­وری، بحران بانکی و بازنشستگی، بدهی دولتی بالا و رو به افزایش، از دست دادن سرمایه اجتماعی و مسائل جدی زیست محیطی از جمله چالش های فعلی کشور است. در این میان، فساد سیستمی شده و به مارپیچی نزولی تبدیل شده است که با گذشت زمان خود را تقویت می کند. با توجه به نتایج ضعیف استراتژی توسعه تحت سلطه دولت ایران – که تا حدی امیدوار بود از مدل چین کپی کند – این مقاله ضرورت اجرای یک رویکرد تحول­گرا در حکمرانی برای کاهش اقدامات اختیاری نهادهای سیاسی، بهبود شفافیت و پاسخگویی و ایجاد یک جامعه مدنی قدرتمند را برجسته می­کند. بدون این تغییرات، توسعه در ایران در آینده بدون در نظر گرفتن نظام سیاسی حاکم بسیار بعید خواهد بود. علاوه بر این، با توجه به گستردگی و عمق چالش­های داخلی ایران که احتمالاً در طولانی مدت توسط عوامل برونزا تشدید می­شود (مثلاً تأثیرات فیزیکی تغییرات آب و هوا، تلاش جهانی برای دور شدن از سوخت­های فسیلی، و پتانسیل کاهشی نیروی کار ارزان به عنوان محرک رشد به دلیل اتوماسیون) – پنجره فرصت برای ایران برای غلبه بر بن­بست­های خود در توسعه و جلوگیری از آینده تیره در دهه های آینده به سرعت بسته می­شود.

۱- مقدمه

از زمان تأسیس جمهوری اسلامی در سال ۱۹۷۹، ایران ۱٫۳ میلیارد دلار درآمد حاصل از صادرات نفت را جمع­آوری کرده است [۱]. در این میان، کشور وارد – و قبلاً نیز یک سوم از آن را گذرانده است- یک پنجره جمعیتی یک بار از فرصت خود شده است که در آن ساختار سنی مطلوب جمعیت منجر به رشد سریع اقتصادی می­شود[۲]. با این حال، رشد متوسط درآمد سرانه واقعی در این دوره با نرخ سالانه بسیار پایین ۱٪ بوده است [۱] در حالی که این کشور همچنان از ازدست دادن سرمایه اجتماعی، پرواز سرمایه انسانی، فساد بومی و فساد زیست­محیطی در سراسر کشور رنج می­برد. با تلاش دولت برای اصلاح خود، تشدید این بحرانهای اقتصادی و اجتماعی اکنون ایران را به نقطه عطف مهمی در تاریخ خود سوق داده است.

همانطور که در طول این مقاله بحث خواهد شد، چالش­ها و کاستی­های اصلی ایران عمیقاً ریشه در فقدان حکمرانی کارآمد دارد. برای طرح این ادعا در زمینه­ای گسترده­تر، ابتدا به طور مختصر شاخص­های اصلی حکومت ایران را با کشورهای همسایه منتخب (چین ، هند ، مالزی ، ترکیه ، پاکستان و امارات متحده عربی) مقایسه می­کنم. با آن که در قرن گذشته تصور می­شد که ایران از مسیری قابل مقایسه یا بهتر در توسعه از این کشورها برخوردار است، اما امروز تقریباً در تمام جنبه های اصلی حکمرانی و توسعه در پشت همتایان خود ایستاده است (همانطور که در شکل ۱ نشان داده شده است). از سال ۱۹۸۰، رشد سالانه تولید ناخالص داخلی در ایران به طور متوسط ۲٪ بوده که در مقایسه با عملکرد کشورهای همتا که تولید ناخالص داخلی آنها با نرخ متوسط ۱۰-۴٪ در سال گسترش یافته، نسبتاً کم است. دربیش از چهل سال، این اختلافات به ظاهر ناچیز در رشد سالانه تولید، باعث ایجاد شکاف عظیم بین میزان پیشرفت در رفاه اقتصادی ایرانیان و شهروندان این کشورها شده است.

شکل ۱٫ مقایسه ایران و کشور های منتخب همتا با شاخص­های کلیدی حکمرانی[۳،۴،۵،۶ ].

براساس محاسبات کمی که توسط نهادهای بین المللی ارائه شده است، عملکرد مقایسه­ای ایران از جنبه­های سیاسی توسعه مانند قانون ، آزادی (حقوق سیاسی و آزادی های مدنی) ، و کنترل فساد نیز بسیار ضعیف است (شکل ۱). در بخش­های بعدی ابتدا به بحث در مورد پیشینه نظری برای اندازه­گیری کیفیت حکمرانی به طور کلی می­پردازم و سپس چارچوب شرح داده شده را برای ارزیابی کیفیت حکمرانی در ایران معاصر به کار می برم.

۲- چارچوب نظری

حکمرانی کارآمد نقش تعیین­کننده­ای در رشد اقتصادی و اجتماعی کشورها دارد. در حقیقت، اختلافاتی در امکانات،  ظرفیت و مشروعیت کشورهای مختلف وجود دارد که تفاوت­های زیادی را در نتایج سیاست­های آنها به بار می­آورد. حکمرانی را می­توان “توانایی حکومت برای ایجاد و اجرای قوانین و ارائه خدمات بدون در نظر گرفتن اینکه این دولت دموکراتیک است یا خیر” تعریف کرد. [۷] مطابق این تعریف، کیفیت مدیریت یک ملت باید براساس عملکرد عوامل سیاسی آن در انجام وظایف معین خود ارزیابی شود، بدون قضاوت­های مبتنی بر ارزش در مورد ماهیت دموکراتیک نهادهای آن (هنجارهای حکمرانی خوب در مقابل هنجارهای دموکراسی خوب) [۸]). به عبارت دیگر، نهادها باید در این دیدگاه ارزیابی شوند که براساس چگونگی ماهیت، پویایی و تعامل آنها، دولتها را قادر می­سازد تا به اهداف خود برسند. به عنوان مثال، برای توصیف کیفیت حکمرانی در یک رژیم اقتدارگرا، باید کیفیت تصمیمات گرفته شده توسط رهبران آن نآ«را ارزیابی کنیم، در عوض اینکه اقتدارگرایی را به تنهایی به عنوان علت برخی از نتایج مشخص بشناسیم [۷،۸].

نهادهایی که سیستم­های سیاسی مدرن را تشکیل می­دهند را می­توان به صورت زیر گروهبندی کرد:  آن­هایی که متمرکز می­شوند و از قدرت (یعنی دولت) استفاده می­کنند و آنهایی که محدودکننده قدرتند یعنی نهادهای حاکمیت قانون و پاسخگو (شکل ۲) [۷، ۹، ۱۱،۱۰]، مسیرهای توسعه ملت­ها به میزان نهادینه سازی آنها با توجه به این سه ستون حکمرانی و همچنین ترتیبی که در آن نهادهای مختلف آنها ساخته شده و تطور یافته­اند، بستگی دارد. بنابراین، جدا کردن قلمرو توسعه سیاسی در این سه مجموعه از نهادها به عنوان اولین مرحله از تحلیل، امکان ارزیابی دقیق و پویا از تعامل بین ابعاد مختلف توسعه را با حذف محدودیت­های ایجاد شده توسط استاتیک استاندارد و نظریات دوگانه اقتصادی در مقابل تحولات سیاسی فراهم می­کند.

یکی از مهمترین عوامل تعیین کننده کیفیت حکمرانی، ظرفیت دولت است (یعنی قوه مجریه نظام سیاسی و بروکراسی های مرتبط با آن). به طور کلی، از جمله اهداف اصلی دولتهای خیراندیش مدرن، رفع مشکلات بازار و حمایت از فقرا و آسیب پذیرها است[۱۲]. عدم موفقیت بازار در شرایطی اتفاق می­افتد که اقتصاد بازار به دلایل مختلف نتوانسته است منابع بهینه را برای ارائه کالاها یا خدمات خاص اختصاص دهد. از جمله اشکال اصلی عدم موفقیت بازار که در آن مداخله دولت مبنای اقتصادی معقولی پیدا می­کند، تهیه کالاهای عمومی (به عنوان مثال دفاع)، مقابله با عوامل منفی خارجی (مانند آلودگی) ،ارتقای عوامل مثبت (به عنوان مثال، آموزش و پرورش)، و پرداختن به انحصار در اقتصاد و عدم تقارن اطلاعاتی (به عنوان مثال، مخاطرات اخلاقی و نارسایی­ها در بیمه درمانی) است[۱۲]. کشورها باید با در نظر گرفتن تأثیرات احتمالی آنها بر بهزیستی شهروندان و همچنین ظرفیت و منابع خودشان که برای انجام موفقیت آمیز در این کارها است، در بین این کارکردها اولویت قائل شوند. بر اساس مناسب بودن آنها برای سطوح مختلف ظرفیت دولتی، بانک جهانی کارکرد دولت­ها را به سه گروه حداقلی، متوسط و فعال طبقه­بندی می­کند، اگرچه در واقعیت مقداری همپوشانی در بین این کارکردها وجود دارد [۱۲]. شکل ۲ نمونه هایی برای این سه گروه گسترده از کارکرد دولت ارائه می­دهد.

هرچه ظرفیت دولت بالاتر باشد، دامنه کارهایی که می­­تواند با موفقیت انجام دهد گسترده­تر می­شود. در حقیقت، از بسیاری از کشورها در جهان در حال توسعه، از جمله ایران، انتظار می­رود که با ظرفیت محدود خود کارهای بسیار زیادی انجام دهند و به همین ترتیب، به ایفای نقش منفی و نه نقش مثبت پایان دهند. بنابراین پیشنهاد می­شود کشورهایی که ظرفیت کمتری دارند در مراحل اولیه دولت سازی در طولانی­مدت برای دستیابی به کارکردهای فعال، کالاهای عمومی ملی را تأمین کنند. (شکل ۲) این دولت­های ناتوان و کم ظرفیت غالباً اثبات می­کنند که ضد تولید هستند. سیاست­های صنعتی که توسط دولت در ایران اجرا شده است – که دهه هاست سیگنال­های قیمت بازار را از طریق اعتبار یارانه­ای و کنترل واردات محدود می کند – نمونه بارز این اشتباهات در سیاست­گذاری است زیرا نتوانسته است ظرفیت دولت ایران را در نظرگیرد. در بخش های بعدی، من بحث خواهم کرد که چگونه چنین مداخلات ناخوشایند دولت همراه با روند غیرشفاف و مدیریت ضعیف خصوصی­سازی بنگاه های دولتی، به یک منبع اصلی برای ایجاد رانت­خواری و عامل مهمی برای برقراری روابط حمایتی در ایران تبدیل شده­اند.

شکل ۲٫ چارچوبی مفهومی برای تحلیل حکمرانی براساس سه مجموعه از نهادها: دولت، قانون و پاسخگویی [۱۰،۱۲،۱۳،۱۴].

یکی دیگر از مؤلفه­های اساسی برای یک سیستم حکمرانی کارآمد، قانون است که می تواند به عنوان “کاربرد غیر شخصی و منظم قوانین شناخته شده برای کنشگران دولتی و شهروندان” تعریف شود. [۱۱] محور اصلی اصول حکمرانی خوب مجموعه­ای از قوانین و مقررات تعریف شده و عادلانه است که کنترل کننده بازیگران در دولت، بازار و به طور کلی جامعه است. بنابراین عملکرد اصلی چنین نظامی شامل اقدامات سیاسی (محدود کردن قدرت حاکمیت) و اقدامات اقتصادی (حمایت از حقوق مالکیت و اجرای قراردادها) است. علاوه بر این، و به طور اساسی­تر، حاکمیت قانون با ارائه شکل اساسی “قرارداد اجتماعی” که انتظارات و رفتارهای بخشهای مختلف جامعه را سامان می­دهد، تأثیر مهمی در جامعه دارد. دستیابی به یک سیستم حقوقی کاملاً توسعه یافته که همه جوانب را شامل شود، مستلزم فرآیندی پیچیده و طولانی­مدت است. داده های تجربی نشان می­دهد که حاکمیت قانون ممکن است پیش شرط لازم برای رشد اقتصادی در مراحل اولیه توسعه نباشد اما در مراحل بعدی وقتی اقتصاد به تدریج پیچیده­تر می­شود، اهمیت بیشتری پیدا می­کند. توسعه حاکمیت قانون فرایندی کند است که در نتیجه تعامل بین نهادهای سیاسی و اقتصادی در بازه­های زمانی طولانی اتفاق می­افتد [۱۱،۱۵]. در حقیقت، مراحل مختلف قانونی بودن وجود دارد، که به موجب آن، “قانون توسط قانون”اجرا می­شود، یعنی استفاده از قوانین به عنوان ابزاری برای سلطه حاکمان – معمولاً مقدم بر “حاکمیت قانون” است که در مرحله بعدی ظهور می­یابد، وقتی که این قوانین نه تنها برای شهروندان اعمال می­شوند بلکه حاکمان و نخبگان سیاسی را نیز شامل می­شود[۱۱،۱۵]

دقیقاً چگونه چنین انتقالی به حاکمیت قانون اتفاق می­افتد، از جمله اینکه چگونه حاکمان از قدرت خود برای نقض این قوانین و احترام به یک سیستم قضایی مستقل استفاده نمی­کنند، کاملاً مشخص نیست و به نظر می­رسد در مورد کشورهای مختلف مسیرهای متفاوتی وجود دارد [۱۵]. انواع مختلفی از انتقال در طول تاریخ شناسایی شده­اند، از انتقال از یک سیستم غیر رسمی و کاملاً کثرت­گرا گرفته تا اقتباسی موفقیت­آمیز از سیستم­های حقوقی خارجی [۱۱]. در مورد ایران، به نظر می رسد مؤلفه­های مختلفی در ساختن سیستم قانونی فعلی نقش دارند. شریعت و سنت از لحاظ تاریخی منابع اصلی و ریشه های نظام حقوقی بوده­اند، اما عناصر دموکراتیک مدرن نیز در مراحل مختلف از جمله انقلاب مشروطه، دوران پهلوی و حتی در قانون اساسی فعلی کشور که پس از انقلاب اسلامی به این قوانین افزوده شده­اند. با این حال، به نظر می­رسد جامعه ایران دوره گذار را پشت سر می­گذارد که به موجب آن، مشروعیت منابع سنتی نظم و قانون به دلیل تغییر سریع ارزش­های جامعه و کاستی­های قوانین دینی برای رفع نیازهای پیچیده جامعه جدید رو به زوال است. در نتیجه، وضعیتی از هرج و مرج قانونی در حال ظهور است که منابع قبلی نظم و قوانین سنتی مانند گذشته مشروعیت و گسترده­گی ندارند، در حالی که هنوز یک سیستم جدید و مدرن از مقررات هنوز توسعه نیافته است. همانطور که بعداً بحث خواهیم کرد، زوال در مشروعیت قانون می­تواند عامل مهمی در افزایش شدید جرم و فساد در یک دهه گذشته باشد.

پاسخگویی یکی دیگر از مؤلفه­های مهم حکومت مدرن است. یکی از اصلی­ترین کانال­هایی که از طریق آن پاسخگویی به کیفیت حکمرانی کمک می­کند، اینست که استخدام­ها و ارتقاها در بوروکراسی بر اساس شایسته سالاری باشد، بنابراین کیفیت تصمیمات و نتایج آنها را ارتقا می­بخشد. از طریق انتخابات دوره­ای چندحزبی، پاسخگویی فرایندی دموکراتیک به طور بالقوه می­تواند با ارائه اصول (مردم) راهی برای پاکسازی عوامل فاسد و ناسازگار (مقامات) بوده و حاکمیت را بهبود بخشد ، اگرچه در واقعیت، پاسخگویی فرایندی همیشه به پاسخگویی اساسی منجر نمی­شود. در دوره مدرن، رژیم­های اقتدارگرا و حتی تمامیت­خواه اغلب احساس نیاز به برگزاری انتخابات برای مشروعیت بخشیدن به قدرت خود می­کنند. اما، در صورت عدم رقابت چندحزبی واقعی، چنین انتخاباتی هرگز نمی­تواند ساختار قدرت یکپارچه را به چالش بکشد. در چنین رژیم­هایی­، شکاف­های ظاهرشده و موجود قبل از رسیدن به مرحله تبلور غیرفعال می­شوند تا احزاب مسئله محور شکل بگیرند [۱۶]. در هر صورت، عدم پاسخگویی اساسی می­تواند توانایی دولت برای شروع اصلاحات جدی را به خطر اندازد، به ویژه هنگامی که این اقدامات منجر به اقدامات ریاضتی مانند کاهش یارانه ها یا افزایش مالیات می­شود.

پاسخگویی معمولاً به عناصر دموکراتیک حکمرانی مانند انتخابات چند حزبی و رسانه­های آزاد نسبت داده می­شود. به عنوان مثال، شاخص مربوطه در شاخص­های حکمرانی جهانی، مؤلفه­های “اعتراض و پاسخگویی” را ترکیب می­کند و آن را به عنوان حدی که شهروندان یک کشور قادرند در انتخاب دولت خود مشارکت داشته و همچنین آزادی بیان، آزادی تجمع و رسانه آزاد داشته باشند” تعریف می­کند. “[۱۷]. با این وجود می توان استدلال کرد که پاسخگویی ممکن است به صورت رسمی در قالب فرایندها و نهادها حضور نداشته باشد بلکه در عوض ممکن است به صورتهای دیگر مانند پاسخگویی اخلاقی در سایر فرهنگهای سیاسی نیز عمل کند [۱۰]. اگرچه دموکراسی به خودی خود یک هدف است، نمی توان پیش از این فرض کرد که پاسخگویی دموکراتیک فرایندی لزوماً باعث افزایش پاسخگویی اساسی و تأثیر بعدی آن بر ظرفیت دولت می­شود [۱۰،۱۸].

پاسخگویی را می­توان از نظر ساختار نهادینه­سازی به دو شکل: فرایندی[۱] و اساسی[۲] تقسیم کرد و از لحاظ نوع تعامل بین شهروندان و مقامات که بر آن تأثیر می­گذارد، می­تواند به عمودی، افقی و مورب تقسیم شود [۱۸]. در حالی که  پاسخگویی عمودی با سازوکارهای خارج از نهادهای دولتی مرتبط است و مربوط به روابط بین شهروندان و نهادهای منتخب است (به عنوان مثال ، انتخابات چند حزبی) ، پاسخگویی افقی، بر جدایی قدرت در دولت و برحسب نظارت اعمال شده در بین نهادهای مختلف صحه می­گذارد (به عنوان مثال ، زیر سوال بردن مقامات دولتی توسط کمیته­های قانونگذاری) [۱۸]. پاسخگویی مورب، که به آن مسئولیت پذیری اجتماعی نیز گفته می­شود، نقش شهروندان، جامعه مدنی و رسانه­های مستقل را در پاسخگویی به قدرت نسبت به مشارکت در انتخابات برجسته می­کند [۱۸]. هر سه سازوکار می­توانند به صورت های مختلف یا به صورت فرایندی­ یا به صورت اساسی در درجات مختلف حضور داشته باشند. پاسخگویی فرایندی به حضور مؤسسات رسمی مربوط می­شود که پاسخگویی را ممکن می­کنند (به عنوان مثال، مقررات قانون اساسی برای انتخابات چند حزبی؛ مقررات قانونی برای حق رای گسترده؛ اساسنامه­ای که استقلال رسمی دادگستری را فراهم می­کند). پاسخگویی اساسی به میزان تحقق مکانیسم­های پاسخگویی در عمل (به عنوان مثال، انتخابات آزاد و عادلانه بدون خرید آرا یا کلاهبرداری سیستماتیک، نظارت مؤثر بر دستگاه قضا) اشاره دارد.

از نظر ساختار واقعی مدیریت، دولت در ایران حول یک شخص – پادشاه یا ولی فقیه – استوار است که فراتر از قانون می­باشد و فقط در برابر خدا پاسخگو است نه عموم مردم یا سایر بخش­های دولت. اصول اصلی این ساختار در ایران معاصر، چه در دوران سلطنت پهلوی و چه بعد از انقلاب اسلامی (گرچه به اشکال مختلف و در زمینه های مختلف برای کسب مشروعیت بوده) تداوم داشته است. قانون اساسی فعلی ایران تقریباً قدرت نامحدودی را به مقام معظم رهبری به عنوان رئیس دولت می­دهد. نظارت و کنترل وی بر تمام جنبه های اصلی نهادهای حکمرانی است از جمله کنترل مستقیم بر دستگاه قضایی، نیروهای مسلح، رسانه­های دولتی و بنیادها، به علاوه کنترل غیرمستقیم بر دولت مرکزی و مجلس (در درجه اول از طریق نقش شورای نگهبان در انتخابات واحکام شرعی). با این حال، حتی در سیستمی با چنین سطح بالایی از تمرکز قدرت در یک فرد، کیفیت حکمرانی تحت تأثیر تعامل پیچیده و پویا بین نهادها و روندهای اساسی­تر در جامعه است.

از این رو، بقیه مقاله در مورد کیفیت حکمرانی در ایران بر اساس چارچوب مفهومی گسترده­ای است که سه مجموعه از نهادهای حکمرانی را با حداقل ارجاع به جزئیات ساختار سیاسی یا سیاستمداران توضیح می­دهد. این رویکرد امکان درک بهتر از نقش مؤسسات و نیروهای بنیادی را می­دهد که در ایران در حکمرانی نقش دارند، به جای اینکه در سیاست روزمره و احتمالات تاریخی گیر بیفتد. به عبارت دیگر، اطلاعات دقیق تاریخی برای روشن شدن الگوها و نیروهای اصلی پدیده پیچیده­ای مانند یک جنبش اجتماعی یا یک مسئله اقتصادی مزمن تقطیر می­شود. برخلاف روایات تاریخی که عمدتاً بر وقایع خاص در گذشته متمرکز است، این تحلیل می­کوشد تا نیروهای بنیادی و روندهای عمیق­تر را روشن کند. این نیروها در پس تکامل جامعه و حکومت هستند، در حالی که وقایع تاریخی واقعی، که به نظر می رسد اتفاقی است، بر این روندهای اساسی­تر سوار  و توسط آنها تعدیل می­شوند. از این رو، ویژگی­های نهادها در پیشبرد حوادث نقش زیرساختی ایفا می­کنند، اگرچه زمان دقیق و ظاهر وقایع به افراد و عوامل خرد بستگی دارد. به طور کلی، این مقاله باید به عنوان تلاش برای بحث در مورد شکاف بین آنچه که “حکمرانی خوب” (دیدگاه هنجاری) و الگوهای کلی حکمرانی در ایران معاصر (دیدگاه تجربی) است، مورد بررسی قرار گیرد.

سرانجام، متذکر می­شوم که این مقاله در درجه اول کیفیتی در حکمرانی را ارائه می­کند، اگرچه برای پیشبرد استدلال­های خود اغلب به داده های تجربی رجوع می­کند. خوانندگان علاقه­مند به ارزیابی­های کمی مستقیم حکمرانی به ضمیمه A رجوع کنند که در مورد ارزش­ها و محدودیت­های رویکردهای کمی برای ارزیابی کیفیت حکمرانی، به ویژه موارد مرتبط با ایران ، بحثی را ارائه می­دهد.

۳- ارزیابی حکمرانی در ایران

در این بخش، سعی می­کنم از طریق چارچوب مفهومی که در بخش قبل توضیح داده شد، کیفیت حکمرانی در ایران را ارزیابی کنم. برای این منظور، بررسی می­کنم که چگونه سه مجموعه نهادهای سیاسی (دولت ، قانون و پاسخگویی) تطور یافته­اند و با یکدیگر، با ایده­ها و خواسته­های غالب ملت، و با عوامل اقتصادی تعامل می­کنند. همانطور که قبلاً نیز اشاره شد، مزیت این چارچوب این است که توسعه را به یک بعد واحد (مثلاً اقتصادی یا سیاسی) محدود نمی­سازد یا تحولات حکمرانی را به عوامل جدای ایستا منحصر نمی­سازد. در عوض، تعاملات پویا را در بین ابعاد مختلف در نظر می­گیرد.

تحلیل ارائه شده در اینجا نیم قرن گذشته ایران را به چهار دوره زمانی مشخص تقسیم می­کند: دوره پیش از انقلاب (۷۹-۱۹۷۰). سالهای اولیه تأسیس جمهوری اسلامی تا پایان جنگ ایران و عراق و انتصاب رهبر جدید (۱۹۸۹- ۱۹۷۹). دوره پس از جنگ که معمولاً به عنوان بازسازی و اصلاحات خوانده می­شود (۲۰۰۵-۱۹۸۹)؛ و سرانجام، دوره پس از اصلاحات در بن بست حکمرانی و رکود اقتصادی (۲۰۰۵ – حال) (شکل ۳). تحولات عمده در هر دوره با پویایی­های خاصی از تعامل بین مؤلفه های ذکر شده که قبلا توضیح داده شده را در ادامه به طور خلاصه توضیح می­دهم.

دوره پیش از انقلاب (۷۹-۱۹۷۰): روند غالب در این دوره،  شتاب تلاش­های بالا به پایین دولت برای نوسازی و صنعتی سازی بود که با درآمدهای بالای نفتی دهه هفتاد تا حدود زیادی امکان پذیر شد. تصور  بی­عدالتی و محرومیت در اقتصاد در حال رشد، همراه با مقاومت طبیعی جامعه سنتی در برابر برنامه مدرن سازی از بالا به پایین، به تدریج زمینه ساز بسیج گسترده اجتماعی گردید که از طریق چندین کانال پیچیده موجب افزایش عظیم تقاضاها برای تغییرات اساسی شد و سرانجام سلسله پهلوی سرنگون گردید. پویایی­ها و توالی تعامل بین نهادها در این مرحله در واقع بسیار شبیه به سناریوی کلاسیک فروپاشی سیاسی در کشورهایی است که به سرعت مدرن سازی می­شوند که در ابتدا توسط ساموئل هانتینگتون شرح داده شده است [۱۹].

مراحل اولیه دولت انقلابی (۱۹۸۹-۱۹۸۹): این دوره شامل انتقال از دولتی با برنامه های نوسازی و غربی­سازی به دولتی انقلابی با ایدئولوژی اسلامی و سازمان­های کادری است. دولت جدید مبتنی بر زمینه­های کاملاً متفاوت برای مشروعیت بود: استقلال و بازگشت به ارزشهای اسلامی در تقابل با غرب زدگی و نوسازی؛ و توزیع مجدد منابع و ایجاد مساوات بر خلاف صنعتی شدن و رشد. با رهبری یک رهبر کاریزماتیک که شخصیت او در ابتدا همه نهادهای رسمی را تحت­الشعاع خود قرار می­داد، دولت انقلابی مشارکت سیاسی مردم بویژه طبقه فقیر و محروم را افزایش داد، اما در عین حال نهادهای حاکمیت قانون را تضعیف کرد و هرگز پاسخگویی اساسی را بهبود نداد. به دلیل آشفتگی سیاسی و عواقب ناگوار جنگ هشت ساله ایران و عراق، اوضاع اقتصادی رو به وخامت گذاشت. علیرغم تأثیر منفی آن بر اقتصاد، از قضای روزگار جنگ به تحکیم دولت انقلابی کمک کرد، با ایجاد محیطی که در آن هر نوع سرکوب گروه­های سیاسی مخالف و جامعه مدنی قابل توجیه باشد. انقباض اقتصادی، حداقل برای چند سال بر دولت تأثیر قابل توجهی نداشت، زیرا رشد اقتصادی هرگز هدف اصلی ایدئولوژی انقلاب نبود.

بازسازی و اصلاحات (۲۰۰۵-۱۹۸۹): این دوره با انتصاب خامنه­ای به عنوان ولی­فقیه و رفسنجانی به عنوان رئیس جمهور آغاز می­شود. ویژگی اصلی این دوره تلاش برای معرفی ویژگیهای توسعه محور دولت انقلابی به منظور بازسازی یک اقتصاد متلاشی­شده و در عین حال احتیاط در بی­ثبات نکردن ساختار سیاسی بود. این دوره نشانگر آغاز پیگیری سیاست­های صنعتی­سازی توسط جمهوری اسلامی و تجدید سرمایه­گذاری­های عمومی است که طبق برنامه توسعه پنج ساله اول کشور پس از انقلاب انجام شد. این فعالیت­های اقتصادی دولتی به همراه نبود شفافیت و نهادهای قدرتمند حاکمیت قانون، به تدریج فرصت­های گسترده­ای برای رانت­خواری ایجاد کرد که از نظر درک عمومی از فساد، می­توان آن را سرآغاز دوران جدیدی دانست. بعداً در این دوره، تقاضا برای پاسخگویی و تشکیل جامعه مدنی ساختاریافته افزایش یافت، که سپس خود را در انتخاب خاتمی و ظهور و بوروکراسی جزئی از جنبش اصلاحات ایران نشان داد. نبود یک مسیر عملی برای اجرای اصلاحات معنی­دار در چارچوب قانون اساسی کنونی و عدم انگیزه اصلاح طلبان برای پیگیری برنامه جدی­تر اصلاحات، از اصلی­ترین دلایل عدم موفقیت جنبش اصلاحات بود. قبل از اینکه تلاش­های اصلاح طلبان کاملاً مسدود شود و در نهایت توسط بخش غیررسمی دولت برچیده شود، به طور قطع این دوره نشانگر اوج مشروعیت دولت و در عین حال بهترین پنجره فرصت برای انجام اصلاحات معنی­دار در نهادهای حکمرانی بوده است.

بن بست حکمرانی و رکود اقتصادی (۲۰۰۵ – زمان حاضر): شروع این دوره همزمان با انتخاب احمدی­نژاد در زمانی است که پیشرفت به سوی اصلاحات از چند سال قبل متوقف شده بود. وارونه شدن پیشرفت نهادهای سیاسی با سیاستهای ضد نهادگرایانه و پوپولیستی احمدی نژاد تقویت شد، که عمدا بوروکراسی را برای دستیابی به اهداف خود تضعیف یا دور زد. با پایان دوره اول ریاست جمهوری احمدی­نژاد، ترکیبی از شکست در عرصه­های مختلف (سیاسی، اقتصادی و اجتماعی) تقاضای قابل توجهی برای تغییر در نحوه اداره کشور ایجاد کرده بود. این فشار در دوران انتخابات جنجالی ریاست جمهوری سال ۲۰۰۹ به اوج رسید و در نهایت ضربه بزرگی به مشروعیت و ثبات سیاسی دولت وارد کرد. از آن زمان، ایران به طور مداوم درگیر مسائل جدی داخلی (از جمله رکود اقتصادی، تشدید جرم و خشونت ومقاومت در برابر فساد) و چالش­های خارجی (برجسته­ترین آنها پیرامون برنامه هسته­ای آن و رفتار منطقه­ای) بوده است. روحانی از زمان انتخاب وی در سال ۲۰۱۳، سعی در ترسیم تصویری منطقی­تر، بین­المللی­تر و حتی در برخی موارد – از نظر اجتماعی لیبرال از دولت دارد. با این حال، در واقعیت، تنها دستاورد مهم روحانی تا به امروز توافق هسته ای  برجام بود که به طور موقت صادرات نفت ایران را به تمام توان خود قبل از خروج یکجانبه آمریکا از توافق در سال ۲۰۱۸ بازگرداند. امروز، پس از چند دهه مقاومت دولت در برابر اصلاحات سیاسی و اقتصادی، ایران با شدیدترین و گسترده­ترین بحران­های اقتصادی، اجتماعی و زیست محیطی در تاریخ انقلاب اسلامی روبرو است. وسعت تاثیرات تجمعی سیاست­های غیرمسئولانه گذشته و سوء­مدیریت اقتصادی همراه با فساد در همه سطوح، توان دولت را در پرداختن به بحران­هایی که به تدریج باعث می­شوند کشور در مسیر بی­ثباتی سیاسی و فروپاشی قرار بگیرد، نابود کرده است.

شکل ۳: تعامل بین مؤلفه­‌های مختلف توسعه اقتصادی­، اجتماعی و سیاسی در ایران طی چهار دوره زمانی در طول نیم قرن گذشته. فلش­ها و رنگ آنها به ترتیب کانال انتقال و نشانه تأثیر (مثبت در مقابل منفی) بین عناصر مختلف موجود در مدل را نشان می­دهد.

این چارچوب از مرجع اقتباس شده است [۱۴].

 

توجه داشته باشید که، در مدل مفهومی که در شکل ۳ به تصویر کشیده شده است، من عمدتاً بر محرکه­های اصلی و روابط متقابل آنها برای برجسته کردن الگوهای اصلی در حکمرانی تمرکز کرده­ام، بدون آنکه زیاد به جزئیات درجه دوم بپردازم. به همین ترتیب، دوره­های مختلف و تمایزات بین آنها باید به عنوان انواع ایده­آل (به معنای وبری) در نظر گرفته شود تا درک و تحلیل را تسهیل کند. در واقعیت، به احتمال زیاد پویایی­های ایده­آل در هر دوره در سایر دوره­ها نیز به درجات مختلفی وجود دارد. به عنوان مثال، دوره بن­بست حکمرانی و رکود اقتصادی شامل دو دوره مشخص از ریاست جمهوری احمدی نژاد و روحانی است. در طول هر دوره، دولت سعی داشته است که پویایی­های خاص دوره­های قبلی، یعنی ایجاد مساوات که در مراحل اولیه دوره انقلابی و عمل­گرایی پس از جنگ وچود داشته را در استفاده از ابزارهای تکنوکراتیک برای مدیریت عمومی احیا کند. در ادامه این بخش، شرح مفصلی از تحول مؤلفه­های فوق­الذکر (مشروعیت، دولت، حاکمیت قانون، پاسخگویی، توسعه اقتصادی و بسیج اجتماعی) ارائه خواهد شد تا الگوهای حکمرانی و توسعه در ایران را در بیش از نیم قرن گذشته نشان دهد.

۳-۱- مشروعیت

رژیم­های استبدادی اغلب می­توانند تا جاییکه حداقل سطح مشروعیت را حفظ می­کنند در قدرت باقی بمانند، به ویژه در بین نخبگانی که به آنها گره خورده­اند، هنگامی که جامعه مدنی قوی وجود ندارد. در چنین رژیمهایی، فرسایش منبع مشروعیت، چنانچه منبع جدیدی جایگزین آن نشود، منجر به از بین رفتن توانایی عملکرد مؤثر خواهد شد. در طول یک دهه منتهی به انقلاب و در میان دوره­ای از رشد اقتصادی بی­سابقه، به طور متناقض، مشروعیت اساسی رژیم پهلوی به حدی کاهش یافت که در نهایت منجر به فروپاشی آن در سال ۱۹۷۹ شد. علاوه بر انگیزه­هایی که صرفاً ایدئولوژیک بودند، دلایلی که به بروز چنین پدیده دور از عقلی کمک کرد را می­توان در سه دسته گسترده قرارداد. اول تصوری بود که طبقات کم­درآمد و متوسط از آن داشتند که از سهم عادلانه خود در میان طوفان­های عظیم اقتصادی رونق نفت در دهه هفتاد محروم شده­اند. دوم، بسیج اجتماعی ناشی از بهبود سواد و افزایش شهرنشینی بود – که هر دو در اثر جابجایی اقتصاد کشاورزی به اقتصاد مدرن اتفاق افتاد- که نتوانست به درستی توسط نهادهای موجود تحقق یابد. سوم همبستگی نیروهای نهادهای سنتی روحانیت و بازار (طبقه سنتی بازرگان) بود که وضعیت اجتماعی­ اقتصادی آن به دلیل ظهور مؤسسات نوین آموزشی­، دادگستری و تولید صنعتی در معرض خطر قرار گرفته بود. این را می­توان به عنوان نمونه­ای کلاسیک از آنچه هانتینگتون آن را به عنوان پوسیدگی سیاسی مطرح می­کند دانست که در مراحل اولیه فرایند دولت­سازی اتفاق می­افتد، هنگامی که سیستم سیاسی نتواند در بسیج اجتماعی متعاقب خود قرار بگیرد (شکل ۳) [۱۹]. در طول دهه بعد از انقلاب (۱۹۷۹-۱۹۸۹)، رابطه بین عقاید جمعی شایع در مردم و تغییر در نهادهای سیاسی و اقتصادی به شدت متفاوت از آنچه بود که در دهه گذشته سلسله پهلوی رخ داده بود. در این دوره، رژیم تازه تأسیس با پاکسازی مدیران ارشد قبلی، سرکوب مخالفان سیاسی و جامعه مدنی و تأمین بودجه و منابع انسانی برای یک جنگ طولانی و ویرانگر با عراق، قدرت را تحکیم بخشید. در نتیجه این تحولات، دولت (انقلابی) قدرت خود را تثبیت کرد، در حالی که حجم اقتصاد به تدریج تقریباً نیمی از اندازه­ای شد که در آغاز انقلاب بود.

قانون اساسی جمهوری اسلامی از مؤلفه­های دموکراتیک، دین­سالار و مطلقه تشکیل شده است، که در آن عناصر دموکراتیک و دین­سالار به عنوان منابع عرفی مشروعیت در نظر گرفته می­شوند. منابع مشروعیت جمهوری اسلامی در مراحل اولیه، اصول دوگانه برابری و استقلال بوده است- برخلاف سلسله پهلوی که در صدد قانونی کردن اقتدار خود بر اساس مدرن­سازی و ملی­گرایی بود (به عنوان مثال، با مراجعه به ایده تمدن بزرگ و اشاره به دوره طلایی شاهنشاهی پارس). این دو رژیم همچنین به منابع مختلف مشروعیت سنتی یعنی پادشاهی و دین متکی بوده­اند. علیرغم ایده­ها و علایق اقتصادی بسیار متفاوت، اقشار مختلف جامعه پشت وعده­های برابری و استقلال برای رسیدن و به رسمیت شناخته­شدن تلاش تاریخی ملت ایستادند: برابری­ای که دولت برای داشتن ارزش و حقوق یکسان و استقلال به رسمیت شناخته شده توسط سایر کشورها وعده داده بود. سیر تطور حکمرانی در دوره پس از انقلاب می­تواند با توجه به نتایج و اوج این ستون­های جدید از مشروعیت مورد تحلیل قرار گیرد.

تفسیر مفاهیم برابری و استقلال که در نهایت در رژیم جدید حاکم بود، نه تنها از منظر اقتصادی ناکارآمد بود بلکه شامل اشکال مختلف تضادهای مهم داخلی نیز می­شد. کاهش مفهوم فقر به موضوع صرفاً نابرابری اقتصادی، زمینه را برای اجرای اشکال مختلفی از توزیع مجدد مانند یارانه­های سنگین برای حامل­های انرژی با پیامدهای دست­نیافتنی بر رشد اقتصادی و الگوهای توسعه نهادی در طول تاریخ جمهوری اسلامی فراهم کرد. این تعبیر ساده و بی تکلف از مفهوم برابری تا حدی ناشی از عدم درک صریح اصول اقتصادی در بین نخبگان جمهوری اسلامی و نگاه غیرواقعی آنها از جایگاه کلی اقتصادی ایران در جهان است. این دیدگاه اغراق آمیز درباره اهمیت اقتصادی ایران در جهان نیز توسط شاه در میان گذاشته شده بود، با این تفاوت که در ایدئولوژی اسلامی انقلاب، اقتصاد از ابتدا امری ثانویه بود. صرف نظر از اهداف اصلی آنها، به نظر می­رسد سیاست­های طرفدار فقرا در این انقلاب، زمینه­ای پایدار برای شکل جدید مشتری­مداری در سطح ملی و فراملی با پیامدهایی که به وضوح در کسری مزمن مالی و بهره وری پایین کشور منعکس شده است، ایجاد کرد. همانطور که بعداً در این مقاله بحث خواهیم کرد، تورم بالا در طول حیات جمهوری اسلامی به طور مداوم مالیات پنهانی را به افرادی تحمیل کرده است که در طول سال دارای درآمد ثابت هستند (به عنوان مثال، کارکنان رتبه و فایل) و کسانی که نمی­دانند چگونه سرمایه­گذاری کنند. تورم زیاد و ناپایدار به اقتصاد ایران با غیرممکن ساختن برنامه­ریزی بلند مدت، آسیب رسانده است.

به موازات ایده برابری، رهبران جمهوری اسلامی تصویر یک کشور مستقل ایده­آل را به عنوان سنگ­بنای دیگری برای مشروعیت خود دنبال کردند. این مفهوم در خرید پشتیبانی مردمی در اوایل این جمهوری مؤثر بود، اما پیامدهای ماندگاری بر کیفیت حکمرانی و توسعه در کل دوره پس از انقلاب گذاشت. شعارهای ضد امپریالیستی انزوایی را که ایران پس از انقلاب اسلامی با آن روبرو شد، افزایش داد و این انزوا به نوبه خود باعث تقویت این لفاظی­ها شد (در واقعیت، ایران به دلایل مختلف استراتژیک، در مراحل بعدی به تدریج به سمت شرق متمایل شده است). این چرخه شوم به طرق مختلف به شدت ایران را تحت تأثیر قرار داده است، به عنوان مثال:

• کاهش بهره وری به دلیل عدم دسترسی به بازارهای مالی بین­المللی و فن­آوری­های جدید؛
• از دست دادن فرصت های ایجاد شده توسط جهانی­شدن؛
• انبساط جمعیتی ناپایدار تا حدودی به دلیل سیاستهای مشوق بارداری (از اوایل انقلاب تا اواسط دهه ۸۰ و هنوز از سال ۲۰۱۴ تا به امروز) که به عنوان جمعیت زیاد برای تقویت و تثبیت انقلاب تلقی شده است؛
• بهره برداری ناپایدار از منابع آب و زمین کشور برای دستیابی به خودکفایی مواد غذایی و در نتیجه کاهش آسیب پذیری در برابر تحریم های بالقوه بین­المللی به جای تمرکز بر امنیت غذایی طولانی مدت کشور
• آموزش عالی و تحقیقات با کیفیت پایین، تا حدودی به دلیل قطع ارتباط بین ایران و جهان مدرن با هدف مهار آنچه که غالباً به عنوان انتشار فرهنگی خوانده می­شود.

جمهوری اسلامی با توجه به کاستی­های عملی زمینه­های اصلی مشروعیت در ایدئولوژی انقلاب، تمایل به رفتارهای توسعه­ای و مدرن­تر در دوره پس از جنگ داشته که معمولاً به عنوان بازسازی و اصلاحات خوانده می­شود (۱۹۸۹ – ۲۰۰۵). این دوره با ریاست جمهوری رفسنجانی آغاز شد، که طی دهه های بعد، سعی کرد تا خود را به عنوان دولت سازندگی وعملگرا و تکنوکرات (با اشاره به تصویر امیرکبیر به عنوان نخستین سازنده دولت در ایران) به تصویر بکشد. با این حال، در دنیای واقعی به نظر می­رسد که رفسنجانی بیشتر تحت تأثیر دنگ شیائوپینگ بود، که تازه با موفقیت چین را از ناکارآمدی­های گسترده اقتصاد برنامه­ریزی شده متمرکز بدون خصوصی سازی گسترده یا اصلاحات ساختاری در حوزه سیاسی رهبری کرده بود. اصلاحات آزادسازی اقتصادی رفسنجانی به خودی خود، برخلاف همتایان خود در چین، نتوانستند حمایت های مردمی جدیدی را به خود جلب کنند. با این وجود، برخی از عناصر این اصلاحات مانند بهبود ظرفیت تکنوکراتیک در سطح مدیران عالیرتبه، بخش بزرگی از طبقه متوسط را امیدوار کرد که توسعه و مدرن­سازی را هنوز می­توان از طریق اصلاحات تدریجی در رژیم حاضر به دست آورد. در واقع چنین امیدهایی در کنار هم و با عوامل جمعیتی منجر به پیروزی فوق­العاده­ای برای خاتمی که در آن هنگام سیاستمداری نسبتاً ناشناخته بود، شد. او خواستۀ مردم را به طور کلی برای حکمرانی بهتر و به ویژه آزادی­های اجتماعی و سیاسی بیشتر به جنب وجوش آورد. بسیج اجتماعی که منجر به انتخاب خاتمی شد، به زودی به پیروزی هواداران و متحدان نزدیک وی در انتخابات پارلمانی و شورای شهر منجر شد. این به نوبه خود این تصور را ایجاد می­کرد که جمهوری اسلامی می­تواند از طریق سازوکارهای قانون اساسی موجود پاسخگوتر شود. این تحولات به طور موقت باعث تقویت مشروعیت رژیم قبل از ناامیدی دوباره در اصلاحات شد.

شکست اصلاحات سیاسی خاتمی علی رغم حمایت گسترده مردم را می­توان به دو عامل متمایز نسبت داد. نخست؛ محدودیت ذاتی قدرت مقامات منتخب به دلیل اجبار قدرت­های قانونی و شبه قانونی نهادهای غیرمنتخب دولتی (به عنوان مثال شورای نگهبان). دوم؛ بروز مشکل اصلی کلاسیک که سیاستمداران منتخب اصلاح­طلب (یعنی کارگزاران) به نفع حوزه­های انتخابیه خود عمل نکردند (افرادی که خواهان تغییر بودند) فقط به این دلیل که این سیاستمداران می­دانستند که موفقیت آینده آنها در سیاست اساساً به رضایت نهادهای غیررسمی دولت وابسته خواهد بود. این سیاستمداران به دلیل نبود مخالفان قدرتمند جایگزین، رقابت برای آراء مردم را یک پیروزی آسان می­دیدند. پس از چند دور آزمایش و خطا، بخش غیررسمی دولت نیز قوانین بازی را فهمید و شروع به رد صلاحیت هر سیاستمداری کرد که دارای اراده سیاسی برای پیگیری برنامه های اصیل اصلاح طلب بود، براساس یک فرض اساسی که مردم همیشه در انتخابات بدون توجه به نامزدی یک گروه یا فرد خاص شرکت می­کنند.

دوره بعدی تحولات حکومت در دوره جمهوری اسلامی با ریاست جمهوری احمدی­نژاد آغاز شد، که تمام ویژگی­های اصلی یک سیاستمدار پوپولیستی را در اختیار داشت: اجرای سیاست­های اقتصادی ناپایدار اما پر طرفدار برای منافع سیاسی کوتاه مدت، تلاش برای تضعیف نهادهای رسمی و پر کردن خلاء با ارتباط مستقیم با مردم، و محدود کردن تعریف مردم فقط برای کسانی که طرفدار او هستند. اعتقاد گسترده مبنی بر اینکه حکومت در هر دو انتخابات ریاست جمهوری سال ۲۰۰۵ و ۲۰۰۹ به نفع احمدی­نژاد تقلب کرده است، مسلماً اولین ضربه بزرگ برای مشروعیت دولت در نظر طبقه متوسط تحصیل کرده بود که تا آن زمان به دنبال تغییر در درجه اول از طریق جعبه رای­گیری بودند. سیاست­های احمدی­نژاد (یا به عبارت دقیق­تر سیاست­های حکومت در دوره­ای که وی رئیس­جمهور کشور بود) تأثیرات ماندگار و چند­جانبه­ای بر مشروعیت رژیم داشته است. اولاً، مانند بسیاری دیگر از سیاستمداران پوپولیست، او برای توجیه اقدامات ضد نخبه گرایانه و ضد نهادی خود، از نارضایتی موجود در بین طبقات فقیر و حاشیه­نشین استفاده کرد. وی در حقیقت سعی کرد برنامه های خود را تحت لوای تجدید حیات آرمان­ها و ایده­های اصلی انقلاب (به ویژه برابری و استقلال) ارائه دهد. برای برخی از سالها، روابط نزدیک او با رهبران مذهبی و دولت پنهان به وی کمک کرد تا بسیاری از سیاست­های بحث برانگیز را اجرا کند که اجرای آن­ها غیرممکن بود. در جبهه اقتصادی، احمدی­نژاد تعدادی از برنامه های مهم پوپولیستی را آغاز کرد، مانند رئیس جمهور سابق ونزوئلا هوگو چاوز، که حتی هزینه­های آن از درآمد عظیم نفت آن زمان فراتر رفته بود. علیرغم ناکارآمدی آنها، این سیاست­ها برای سالها موقعیت دولت را در بین طبقات هدف تقویت کرد. علاوه بر این، همانطور که بعداً مورد بحث قرار می­گیرد، در زمان حضور احمدی­نژاد بخش مهمی از خصوصی­سازی­ها و سوء­رفتارهای مرتبط با آن رخ داد. در دوره دوم ریاست جمهوری، فشارهای اقتصادی برخی از پروژه­های بزرگ طرح ریزی شده دولتی مانند مسکن ارزان­قیمت (مسکن مهر) که با تأثیر تحریم های نفتی تشدید شد، منجر به یک دوره دیگر تورم بسیار زیاد و بروز نارضایتی گسترده در بین در وهله اول ذینفعان سیاست­های پوپولیستی احمدی­نژاد شد. علاوه بر جهت اقتصادی کشور، پیامدهای انتخابات بسیار جنجالی ریاست جمهوری سال ۲۰۰۹ و حملات گسترده و فشرده به جامعه مدنی را می­توان نقطه عطفی در درک بخش بزرگی از طبقه متوسط در مورد عملی بودن اصلاحات که رییس جمهور قبلی خاتمی و متحدان سیاسی او دانست.

جمهوری اسلامی مشابه رژیم شوروی، تلاش­های پراکنده­ای برای بازسازی اقتصاد آشفته خود و توجیه سرکوب­های اجتماعی- سیاسی با ادعای دستاوردهای فناوری انجام داد که عوام آن را ابرقدرت می­دیدند. قابل توجه­ترین نمونه از این استراتژی­های تقویت مشروعیت، برنامه هسته­ای بسیار بحث برانگیز و گران قیمت کشور است. این برنامه علاوه بر اهداف آشکار استراتژیک منطقه­ای، به عنوان جهش فن­آوری آنچنان در معرض دید عموم قرار گرفت که منافع اقتصادی، زیست محیطی و پزشکی آن می تواند روند تاریخ را برای ملت تغییر دهد. در حقیقت، برای بیش از یک دهه، لفاظی­ها برای پیشرفت برگشت­ناپذیر به سمت فناوری هسته­ای، با شکوه­ترین پیام دولت به طرفداران اصلی آن بود. با این حال، درست در یک سال پس از شروع تحریم های نفتی ۲۰۱۲، اقتصاد شکننده ایران دچار انقباض قابل توجهی شد که ادامه برنامه هسته­ای می­توانست خطرات وجودی را به رژیم تحمیل کند. در این شرایط بود که انتخابات ریاست جمهوری سال ۲۰۱۳ برگزار شد و منجر به انتخاب روحانی شد. وعده اصلی وی حل بن­بست هسته­ای پیچیده بود (سرانجام منجر به برنامه جامع اقدام مشترک (برجام)، در سال ۲۰۱۵ شد). اما برخلاف نظرات قبلی و سوابق پیشین­اش، روحانی پیام­های بیشتری در مورد وعده­هایی برای آزادی بیشتر سیاسی و اجتماعی برای داشتن حق اعتراض به اعضای طبقه متوسط تحصیل­کرده داد که پس از انتخابات ریاست جمهوری سال ۲۰۰۹ با سرکوب رژیم ناامید شده بودند.

علاوه بر تأثیر تحریم ها که باعث شد میزان صادرات نفت ایران به نصف میزان پیش از تحریم آنها کاهش یابد، افت ناگهانی قیمت نفت بین ژوئیه ۲۰۱۴ و ژوئیه ۲۰۱۵ (هنگامی که ایران برجام را امضا کرد) منجر به کاهش درآمد نفت ایران شد. پس از اجرای برجام در ژانویه سال ۲۰۱۶ و به لطف افزایش صادرات نفت، رشد اقتصادی از نرخ­های منفی بالا شروع به پیشرفت کرد. با این حال، روحانی با آگاهی از تهدید موجودیت و موضع خود از فشارهای بالا به پایین و پایین به پایین، از اصلاحات خودداری کرد زیرا آنها باعث تحریک مردم، نخبگان رژیم یا هر دو می­شدند. علاوه بر نداشتن اراده سیاسی برای شروع اصلاحات اقتصادی، دولت روحانی بیشتر متشکل از مدیران ارشد دولتهای قبلی است که به هر حال ایده­های جدیدی برای بهبود سیاست­ها ندارند. در عوض، وی تقریباً به طور کامل به تأثیرات توافق هسته­ای برای تقویت اقتصادی و ترغیب سرمایه­گذاری­ها اعتماد کرد. از اواسط سال ۲۰۱۸، خروج یکجانبه ایالات متحده از برجام که بلافاصله تمام منافع اقتصادی ایران را از این توافقنامه حذف کرد، امیدهای زیاد برای نجات اقتصاد ایران را به شدت تضعیف کرد. در کل، سرنوشت برنامه هسته­ای و پیامدهای اقتصادی آن، ضربه بزرگی به مشروعیت رژیم وارد کرد. اولی، مشروعیت آن را در بین هواداران و نخبگان اصلی رژیم تضعیف کرد، ومورد دوم احساس نارضایتی و حتی دلخوری در بین همه طبقات اقتصادی ایجاد کرد.

یکی از مهمترین موانع اصلاحات اقتصادی در ایران، نقش سپاه پاسداران انقلاب اسلامی در اقتصاد است. بلافاصله پس از پایان جنگ و در دوره ریاست جمهوری رفسنجانی، سپاه فعالیت­های اقتصادی انتفاعی خود را به عنوان پیمانکار در پروژه های زیربنایی (به عنوان مثال ساخت بزرگراه­ها و سدها) آغاز کرد. با گذشت زمان، سپاه فعالیت­هایش را به سایر بخش­های اقتصادی از جمله نفت و گاز، بانکداری، کشاورزی، ارتباط از راه دور و تولید ماشین گسترش داد. امروزه ماهیت فعالیت­های اقتصادی سپاه که بر اساس ظرفیت­های مهندسی بنا شده بود به فعالیت­های واسطه­گری و دلالی تا حدودی تغییر کرده است، قراردادهای عمومی می­بندد و قسمتهای مختلف پروژه­هایش را به شرکتهای داخلی (از جمله شرکتهای تابعه خود سپاه) و حتی شرکتهای خارجی می­سپارد. با توجه به سود خوب سپاه از این کار و قدرت نظامی­اش که اساساً نظارتی بر آن نمی­شود، شگفت آور نیست که سپاه در برابر هرگونه تغییر ساختاری مقاومت می­کند، به ویژه در مورد افزایش نقش بخش خصوصی واقعی در اقتصاد.

علیرغم شکست اصلاحات اقتصادی و سیاسی، تنفر شدید و تعصب ایرانیان در مورد وضع موجود – که احتمالاً ریشه در وقایع انقلاب و جنگ داشته است – تا همین اواخر رژیم از درخواست­ها برای تغییرات اساسی جلوگیری کرده است. امروزه، به دلیل سطح بی­سابقه­ای از نارضایتی اقتصادی و اجتماعی، باقی­مانده مشروعیت رژیم در بین طیف گسترده­ای از طبقات اجتماعی و اقتصادی رو به زوال است. رژیم سعی کرده با به تعویق انداختن هر شکلی از اصلاحات ساختاری، از دچار شدن به سرنوشت اتحاد جماهیر شوروی میخائیل گورباچف جلوگیری کند و نتوانسته است دریابد که پنجره فرصت برای اصلاحات معنی­دار برای همیشه باز نخواهد شد. در ضمن، در طول تاریخ چهل ساله جمهوری اسلامی، اولین دوره خاتمی (حدود بیست سال پیش) بهترین زمان برای رفع مشکلات نهادی در حکمرانی بود، زیرا مشروعیت دولت و سرمایه اجتماعی هر دو در اوج خود بودند.

۳-۲-دولت

برای ارائه یک نمای کلی از تحولات دولت در ایران، از یک چارچوب دو بعدی استفاده می­کنم که دامنه و ظرفیت[۳] را به عنوان مؤلفه­های اصلی دولت مستقل در نظر می­گیرد. – دامنه برای به دست آوردن میزان کارکردی است که دولت در صدد انجام آن است و ظرفیت برای دستیابی به میزان عملکرد درست دولت است[۹].

دامنه و ظرفیت

با آن که کشورهایی با ظرفیت بالا تقریباً در طیف وسیعی از دولت­ها با مساحت­های مختلف یافت می­شوند، کشورهایی با دامنه گسترده و ظرفیت پایین، مانند ایران، نمایانگر کمترین مطلوبیت هستند (شکل ۴). همانطور که به زودی مورد بحث قرار می­گیرد، تفاوت بزرگی بین اندازه دولت مرکزی در ایران و اندازه واقعی در مداخلات بخش دولتی وجود دارد (به عنوان مثال، اندازه مؤثر دولت، به شکل ۴ مراجعه کنید). مشکل اصلاحات برای کشورهایی که در این زمره قرار می­گیرند ناشی از نیاز به کاهش همزمان اندازه دولت و افزایش ظرفیت آن است.

مشابه روندهای جهانی از ابتدای قرن بیستم تا دهه ۸۰، اندازه نسبی دولت در ایران، با اندازه­گیری نسبت هزینه­های دولت به تولید ناخالص داخلی، به تدریج افزایش یافت و در سالهای قبل از انقلاب ۱۹۷۹ به حدود ۵۰٪ رسید. با این حال، در تقابل شدید با کشورهای غربی، گسترش دولت در ایران بیشتر از افزایش ظرفیت دولت برای اخذ مالیات ناشی از طوفان­های حاصل از صادرات نفت بود. در حقیقت، میزان مالیات جمع­آوری شده در ایران (شکل ۵) حتی تا امروز به ۱۰٪ از تولید ناخالص داخلی کشور نرسیده است.

شکل ۴٫ کیفیت بوروکراسی در مقابل دامنه (سمت چپ) و استخراج مالیات (سمت راست) در کشورهای منتخب [۴].

با توجه به وعده­های بنیادی که در طول انقلاب برای تغییر کامل در نظام حکمرانی و همسو کردن آن با اصول اسلامی و سیاست­های طرفدار مردم فقیر ارائه شده است، انقلاب اسلامی از روزهای آغازین خود با ردپایی سنگین بر نهادهای دولتی آغاز شد. رهبران بلافاصله فوراً با ایجاد مؤسسات موازی برخی از نهادهای موجود، ملی کردن بنگاهها و بانک­های بزرگ خصوصی و پاکسازی مدیران سطح بالا و میانی رژیم سرنگون­شده، تغییرات را شروع کردند و و به جای آن­ها مدیران جوان، بی تجربه، آرمانی و ایدئولوژیک را که به عنوان اعضای انقلابی که از مدتها پیش اکثر جنبه­های حاکمیت را رهبری می کردند، جایگزین نمودند. به این ترتیب، بخشی از ظرفیت نهادی کشور از بین رفت، در حالی که نهادهای جدید در مواجهه با واقعیت­های حکومت­داری تلاش می­کردند خود را حفظ کنند، بخصوص در شرایط آشوب­آور پس از انقلاب، که با ظهور جنگ ایران و عراق تشدید می­شد.

علاوه بر دامنه گسترده و بیش از حد، دولت ایران از قدرت و ظرفیت محدود نیز رنج می­برد. به عنوان مثال، همانطور که در بالا گفته شد، دولت از لحاظ تاریخی ظرفیت محدودی برای جمع­آوری مالیات داشته است. نوسازی دولت که از اوایل قرن بیستم آغاز شد، در اصل می­توانست ظرفیت دولت را ارتقا بخشد، اما دو عامل مانع این روند شدند. اول اینکه، سقوط درآمدهای نفتی در دهه ۷۰ که اهمیت نهادهای بوروکراتیک را تضعیف کرد و آنها را در تصمیم­گیری­ها در وضعیت ثانویه قرار داد. این فرآیند تخریب ظرفیت را آغاز کرد، به ویژه در کشورهایی که منابع طبیعی محور هستند، و بخصوص در کشورهایی اتفاق می­افتد که دارای نهادهای سیاسی ضعیف هستند. این امر پس از انقلاب در سال ۱۹۷۹ ادامه یافت و شدت گرفت  که روند نوسازی دولت را معکوس کرد، نه تنها با پاکسازی دیوان سالاران پیشین بلکه به طور بنیادی­تر، با تضعیف ساختار خود موسسات بوروکراتیک قبلی. در حقیقت، انقلابیون تمام تلاش خود را کردند تا ساختار قبلی را با یک ساختار انقلابی جدید جایگزین – یا در مواردی که امکان پذیر نباشد – تکمیل کنند – که نمونه بارز آن ایجاد سپاه به عنوان یک نهاد موازی با ارتش مدرن است.

شکل ۵٫ مداخله مستقیم اقتصادی دولت در ایران که توسط تولید ناخالص داخلی انجام شده است. در اینجا از میانگین متحرک دوساله استفاده شده است. داده های اساسی از [۱] به دست آمده است.

چنین ساختارها و نهادهای موازی تا امروز پابرجا بوده­اند و بر ظرفیت دولت در تصمیم­گیری و اجرای سیاست های آن تأثیر منفی دارند. این امر به تنش مداوم بین بخش منتخب سیستم حکمرانی (به عنوان مثال، دولت مرکزی و مجلس) و بخش های غیرمنتخب (مثلاً قوه قضاییه یا شورای نگهبان، بنیادهای انقلابی و سپاه) کمک کرده است. حضور چنین جناح­گرایی­هایی به کوتاه­بینی دولت­های منتخب و ناتوانی آنها در اجرای اصلاحات جدی و برنامه های بلند مدت منجر شده است. آنها فقط قادرند و یا مایل هستند تا با نتایج کوتاه مدت، مسائل فوری را برطرف کنند و رویارویی با چالش­ها و خطرات مرتبط با آنها را به دولت بعدی موکول کنند. این کوتاهی با دو عامل مؤثرتر تشدید می­شود: ضعف احزاب سیاسی (یا فقدان آن) و از بین رفتن سرمایه اجتماعی و پاسخگویی (برای بحث بیشتر، به بخش زیر در مورد پاسخگویی مراجعه کنید).

خصوصی سازی

در طول دهه­های ۸۰ و ۹۰، کشورهای غربی روند توسعه دولت را معکوس کردند و با اجرای سیاست­هایی که امروزه معمولاً به عنوان ریگانیسم و تاچریسم خوانده می­شوند، دولت را کوچک کردند. در این میان، صندوق بین­المللی پول و بانک جهانی، کشورهای در حال توسعه را برای آزادسازی سریع اقتصاد خود و خصوصی­سازی شرکت­های دولتی با فشار بسته سیاستی موسوم به توافق واشنگتن تشویق ­کردند [۲۱].

در دهه ۸۰، در یک توسعه غیرمترقبه دیگر ناشی از تغییرات گسترده در درآمد نفت، اندازه دولت مرکزی ایران قبل از تثبیت تقریبا ۲۰٪ از تولید ناخالص داخلی در دهه­های بعد به طور قابل ملاحظه­ای گسترش یافت (شکل ۵). با گذشت یک دهه از انقلاب و پس از انقباض اقتصادی زمان جنگ، دولت ایران که چاره‌ای جز یافتن یک چرخش اقتصادی و با قاطعیت نداشت، نیم­قدمی برداشته و برخی گامها را برای آزادسازی قیمت­ها و خصوصی­سازی آغاز کرد. از آن زمان، اساسا سیاست­های اقتصادی جمهوری اسلامی قلمرو آزمایش و خطا بوده است. علیرغم برنامه­های رسمی بلند مدت اقتصادی که اغلب توسط دولت منتشر می شود، هیچ استراتژی اصولی مشخصی وجود ندارد (زیرا به دلیل غیرواقعی بودن این استراتژی­ها دارای ارزش کمی هستند). با آن که بعداً در این بخش تحلیل مفصلی از سیاست­های کلان کشور ارائه خواهد شد، در اینجا بر مسیر دولت به سمت خصوصی­سازی به عنوان تلاشی برای تنظیم مستقیم دامنه عملکردهای آن متمرکز می­شوم.

در اواخر دهه ۸۰ و پس از یک دهه آماری، ایده خصوصی­سازی شرکت­های دولتی در بین نخبگان رژیم پدیدار شد. پایان جنگ انتظار عمومی برای بهبود اوضاع فاجعه بار اقتصادی[۴] ایجاد کرده بود. از سال ۲۰۰۱ تقریباً ۱۲۰ میلیارد دلار (به ارزش ثابت دلار۲۰۱۷) بنگاه­های دولتی فروخته شده است که ۱۱۰ میلیارد دلار از آن در دوره ریاست جمهوری احمدی نژاد بوده داده است [۲۲]. همچنین، با توجه به اینکه تنها بخش کمی از دارایی­های دولتی و بنگاه­های اقتصادی واقعاً به بخش خصوصی واقعی فروخته می­شدند [۲۲،۲۳]، نتیجه واقعی از خصوصی­سازی واگذاری بنگاه های دولتی از دولت مرکزی به سازمانهای وابسته مانند سازمان بازنشستگی، بنیادها، شرکت­های وابسته به سپاه و بانک ها بود. در مورد بهره­مندان نهایی خصوصی­سازی، حدود ۲۰٪ منافع آن از طریق طرح سهام عدالت به فقرا و طبقه متوسط کم­درآمد، ۲۰٪ به طبقه متوسط کارگر (از طریق توافق­نامه­های لغو بدهی بین دولت و صندوق های بازنشستگی اصلی) ، ۲۰٪ به نخبگان تجاری در بخش خصوصی با روابط نزدیک با دولت داده می­شد و ۴۰٪ باقی مانده به بنیادهای انقلابی و نهادهای تجاری مرتبط با سپاه اختصاص می­یافت. به این ترتیب، اقتصاد اقدامی معنی­دار به سمت سرمایه­داری لیبرال انجام نداده است، و دیگر نمی­تواند از طریق دولت مرکزی به طور مرکزی کنترل شود [۲۴].

در عین حال، در حالی که هیچ مشکلی با ایده خصوصی­سازی به خودی خود وجود نداشت، نبود ظرفیت دولت و فساد و سوء­رفتارهایی که در طول این فرآیند اتفاق افتاد، منجر به عدم موفقیت بهره­وری سرمایه شد، که این با رکود کشور اگر نگوئیم زوال اثبات شده است [۱] . امروزه، پس از گذشت حدود سه دهه، به نظر می­رسد که خصوصی­سازی در ایران در حال نزدیک شدن به پایان است، زیرا اکثر بقیه شرکت های دولتی و دارایی­های فروخته شده ضرر و زیان داده یا ارزش کمی دارند. در نتیجه، فروش سایر بنگاههای دولتی دیگر نمی­تواند برای پرداخت بدهی های بزرگ و رو به رشد دولت به دارندگان اوراق قرضه دولتی، صندوق های بازنشستگی، بانک­ها، و پیمانکاران به کار آید، که در کل حداقل ۴۰٪ از تولید ناخالص داخلی تخمین زده می­شود. انتقال مالکیت بنگاههای دولتی از دولت مرکزی به بخش عمومی غیردولتی اجازه می­دهد تا برای نخبگان رژیم به یک فرصت عظیم تبدیل شوند زیرا شرکت­های منتقل شده تحت اشکال مختلف از پشتیبانی دولتی مانند اعتبارات مستقیم و مجوزهای وارداتی (که باعث می­شود آنها از تلاش برای بهبود تولید منصرف شوند) استفاده می­کنند، ضمن اینکه حقوق و پاداش سودآوری برای مدیران خود ایجاد می­کنند. در کل، ایران به گروه کشورهایی پیوسته است که به دلیل پایین بودن ظرفیت دولتی و نبود قانون مناسب، نتیجه روند خصوصی­سازی آن برای توسعه فاجعه بار بود.

سبک مدیریت عمومی

یکی دیگر از ویژگیهای مهم مدیریت دولتی در ایران در طی چهار دهه گذشته، رویکرد انقلابی آن (اصطلاحا جهادی) بوده است. این بهترین نمونه در دوره جنگ بود (خصوصاً در سبک و رویکرد متفاوت سپاه به جنگ در مقایسه با ارتش کلاسیک، یعنی اتکا به داوطلبان با انگیزه و نه نظم و آموزش رسمی). این رویکرد بعداً در قالب جهاد سازندگی (که درگیر فعالیت­هایی همچون راه­سازی، تولید برق­ و ایجاد کانال­های آبیاری در مناطق روستایی است) و تشکیل یک وزارتخانه مستقل که متعاقباً با وزارت کشاورزی ادغام شد، منجر به تشکیل وزارت فعلی جهاد کشاورزی شد. مدیریت مردمی انقلابی که در دهه اول پس از انقلاب ابزاری مهم برای عملیات­ها بود، نقش مهمی در کاهش مشکل نمایندگی ایفا کرد و تا حدودی کمبود ظرفیت دولت را در میان آشفتگی های دهه ۸۰ جبران کرد. نوع مدیریت مردمی به سبک انقلابی، که شباهت­هایی با مدل سازمانی کادرهای چینی [۸] داشت، مبتنی بر تعهد ایدئولوژیک پرسنل به دکترین سیاست دولت بود. در این مدل از مدیریت مردمی، در هر موقعیت خاصی، به جای تصمیم­گیری بر اساس مجموعه­ای دقیق از قوانین، نمایندگان همان کاری را می­کردند که مدیران عالیرتبه در آن شرایط انجام می­دادند. به همین دلیل است که آموزش ایدئولوژیک در نوع انقلابی آن در این سازمانها از اهمیت مطلق برخوردار است. در جدول ۱ خصوصیات اصلی بوروکراسی وبری و مدیریت مردمی انقلابی مقایسه شده است.

 

جدول ۱٫ مقایسه ویژگی­های بوروکراسی وبری و مدیریت عمومی به سبک انقلابی.

ویژگی	بوروکراسی	مدیریت مردمی انقلابی
استخدام	شایستگی	تعهد
اساس تصمیمات	قوانین مفصل	دکترین سیاست
انگیزه­ها	انگیزه	ایدئولوژی
انسجام گروهی	ضعیف	قوی
پیش بینی	قوی	ضعیف
ابزارها	معمولی	تک کاره
انباشت دانش	ممکن	کم
موضع گیری در مورد شفافیت	خنثی	عدم همکاری

 

۳-۳-حاکمیت قانون

نهاد قانون سنگ بنای مهمی برای حکمرانی خوب است. در این بخش چگونگی تحولات جنبه­های مختلف حاکمیت قانون از جمله ریشه­ها و کارکردهای آن (سیاسی، اقتصادی و اجتماعی) در دهه­های گذشته در ایران مورد بحث قرار گرفته است. توجه به این نکته حائز اهمیت است که به جای اینکه یک ویژگی دوگانه حاکمیتی باشد که وجود دارد یا ندارد، حاکمیت قانون نتیجه فرایندی پیچیده و طولانی­مدت است که غالباً با جنبه­های دیگری از توسعه سیاسی و اقتصادی همراه است.

حاکمیت قانون در مقابل حاکمیت به وسیله قانون

یکی از اصلی­ترین کارکردهای قانون، نقش سیاسی آن در مهار و کنترل تمرکز قدرت در کشور است. این جنبه به بهترین وجه در تمایز بین حاکمیت قانون و حاکمیت به وسیله قانون برجسته می­شود. گذر از قانون به طور معمول با نهادینه شدن حاکمیت به وسیله قانون آغاز می­شود، در جایی که قوانین توسط حاکمان برای اجرای سلطه خود استفاده می­شوند. حاکمیت قانون در مراحل بعدی زمانی پدیدار می­شود که حاکمان و نخبگان خودشان حاضر به پذیرش محدودیت­های قانونی در تصمیمات و اعمال خود می­شوند و یا مجبور به پذیرش آن می­شوند. علی­رغم تلاش­های از بالا به پایین برای برقراری حاکمیت قانون توسط قانون و فشارهای طولانی­مدت از پایین به بالا، برای تابع قوانین کردن حاکمان، حاکمیت قانون هنوز در مراحل ابتدایی در ایران است. علیرغم تلاشها برای مدرن سازی (از بالا به پایین) دولت و نظام حقوقی در دوره پهلوی، در واقعیت، هر وقت پادشاه (خواه رضاشاه یا محمدرضاشاه) در موضع محکمی قرار می­گرفت، محدودیت های قانونی در مورد قدرت مطلق خود را نادیده می­گرفت و طبق خواسته­های شخصی خود مستقل عمل می­کرد. این مورد در دوران اوج قدرت رضاشاه اتفاق افتاد، اما همچنین در جریان رونق نفت در دهه ۷۰ پدیدار شد، به عنوان مثال، مستنداتی در مورد نادیده گرفتن توصیه­های متخصصان بوروکراسی توسط شاه وجود دارد[۲۵].

این گرایش پس از انقلاب (از پایین به بالا) سال ۱۹۷۹، علیرغم احساسات ضد دیکتاتوری، تغییر نکرد. عوامل مختلفی در این امر نقش داشته است. اول، مشروعیت کاریزماتیک خمینی به عنوان رهبر انقلاب که بالاتر و فراتر از قوانین، موقعیت ویژه­ای به وی داد. این مشروعیت کاریزماتیک که تأثیر مشروعیت بخشیدن به قوانین را به جای مقید شدن به آنها داشت، بیشتر با تمایل عمومی به بازگشت به دین (در واقع، اقتدار روحانیون و فقها) به عنوان منبع قانون اثبات شد. جدا از موضع انقلابی وی، مشروعیت خمینی ریشه در جایگاه وی به عنوان مرجع دینی و حقوقی در دستگاه روحانیت شیعه داشت که به عنوان بالاترین مقام عالی­رتبه جامعه شیعه دوازده امامی (مرجع تقلید)، اقتداری که باید در دین از آن پیروی عمومی شود، مهم است. به همین ترتیب، او در اصل نماینده منبع سنتی قوانین و مقررات (فقه، یا شریعت) بر خلاف قوانین مدرن (غربی) بود، در جامعه ای که با روند سریع نوسازی از بالا به پایین (غربی شدن) احساس بیگانگی می­کرد و از این رو خواستار “بازگشت” به ریشه­های خود بود.

این امر به طور بالقوه می­تواند به حکم (شرعی) حاکم (اسلامی) منجر شود و از این رو یک مسیر طبیعی به قانون ایجاد کند. به این ترتیب، نظریه خمینی برای حاکمیت اسلامی، یعنی نظریه حاکمیت فقیه اسلامی (ولایت فقیه) یا به عبارت دقیق تر حکومت مطلقه اسلامی، به طور مؤثری به فقها-حاکم حاکمیت بخشید، و حاکم را به شکل مقام اصلی مذهبی و سیاسی بالاتر از قوانین تعریف کرد. اگرچه این موضوع به عنوان راه حلی دیده شده است که به فقها در تفسیر (اجتهاد) متون سنتی به روشی که با نیازهای دوران مدرن سازگار باشد، انعطاف­پذیری می­دهد، اما در عمل منجر به وضعیتی شده است که حاکم مطلق شرع قدرت بی­چون و چرایی برای تفسیر احکام شرعی به نفع بقا و مصلحت دولت (اسلامی) دارد. این گرایش به نادیده گرفتن حاکمیت قانون در دوره خامنه­ای به عنوان ولی­فقیه همچنان ادامه یافته و نهادینه شده است، همانگونه که در احکام بی­شمار و دستورات غیررسمی که از طرف وی صادر شده است، نمایان است. در نتیجه، سیستم مدیریتی پس از انقلاب، موقعیت حاکم را بالاتر از قوانین تقویت کرده و بدین ترتیب مانع از تحقق کارکردهای سیاسی حاکمیت قانون شده است.

برجسته ترین جلوه این امر در سیستم قضایی مشاهده می­شود که خصوصاً فاقد استقلال سیاسی لازم از سایر بخش­های دولت بویژه مقام معظم رهبری است که مستقیماً رئیس خود را منصوب می­کند. از زمان آغاز به کار، سیستم مدیریت پس از انقلاب از دستگاه قضایی به عنوان ابزاری سیاسی برای سرکوب مخالفان استفاده کرده است. شاید تعجب­آور نباشد که این مورد در اوضاع آشفته بلافاصله پس از انقلاب اتفاق افتاد، هنگامی که “دادگاه های انقلابی” تشکیل شدند و به سرعت مقامات پیشین را تحت پیگرد قانونی قرار دادند و اعدام یا مصادره اموال این مقامات را بدون انجام مراحل قانونی مناسب انجام دادند. اما شگفت­آور است که جوهر آن چهل سال پس از انقلاب تغییر بسیار اندکی کرده است. هر زمان که شرایط بحرانی مانند آشفتگی­های اجتماعی یا ناآرامی­های سیاسی در کشور ظاهر می­شود، با وضوح بیشتری بروز پیدا می­کند (به عنوان مثال، در پی انتخابات ریاست جمهوری در سال ۲۰۰۹ و سرکوب جنبش سبز) یا وقتی جناح غیرمنتخب دولت می خواهد بخش­های منتخب را تضعیف کند (مثل وقتی که جنبش اصلاحات در دوره خاتمی سرکوب شد یا سرکوب آزادانه مطبوعات). بنابراین عملکرد قوه قضاییه در ایران معاصر به بهترین وجه می­تواند به عنوان یک فرآیند “قضاوت” در رژیم های استبدادی توصیف شود [۲۶] که  به موجب آن سیستم قضایی به عنوان ابزاری برای “حل” مسائل بحث برانگیز عمل می کند که  ناشی از تنش سیاسی بین بخش های منتخب و غیر منتخب دولت (غالباً به نفع بخش­های غیرمنتخب و با هدف اصلی سرکوب هرگونه مخالفت) است، نه اینکه نماینده یک نهاد مستقل باشد که تضمین­کننده اجرای منصفانه و بی­طرفانه قوانین برای احزاب و شهروندان باشد.

چنین ساختاری عملکرد اقتصادی حاکمیت قانون را نیز به طور جدی محدود کرده است. این مشکل درست پس از موج اصلی مصادره­ها و ملی­شدن پس از انقلاب آغاز شد، که در آن زمان به دلیل تسلط بر شعارهای چپ­گرا و زنگ های ضد اشرافی انقلاب، از حمایت مردمی شدید برخوردار بودند. این روند اولیه با شکل­گیری پایه­های انقلابی نهادهای غیرمنتخب و عمدتاً بدون نظارت (بنیادها) در سالهای بعد بیشتر تثبیت و نهادینه شد. آنها کنترل صنایع و شرکتهای بزرگ (دولتی یا خصوصی) و همچنین منابع ملی را به نام مردم و با هدف باز توزیع مجدد آنها به دست گرفتند. این موسسات مالی “عمومی” که به طور مستحکمی با یکی از ارکان اصلی مشروعیت رژیم (برابری) در ارتباط بودند، به عنوان بالی دیگر، جنب دستگاه قضایی عمل کردند تا آرمان­های سیاسی دولت را تحقق بخشند.

بنابراین، سیستم قضایی از نظر سیاسی تابع آنها شد و به طور سیستماتیک در حفظ حقوق مالکیت اشخاص و شرکتهای خصوصی ناتوان شد، به ویژه هنگامی که آنها با مؤسسات دولتی و دولت مغایرت داشتند. همچنین این امر سیستم قضایی را ناتوان از اجرای قراردادها و قوانین به طور مؤثر و پیش­بینی­پذیرکرد، زیرا می­توانست عبارات قانونی مبهم و نامشخص از جمله “گسترش فساد در زمین” (فساد فلارض) یا “جنگ با خدا و دولت” (محاربه) را هر وقت که ممکن است، هر زمان که دولت می­خواست فرد یا سازمانی را سرکوب کند مورد استناد قرار دهد. این ممکن است حتی در سناریوهای صرفاً مالی نیز اتفاق بیفتد، زیرا ممکن است دولت فعالیت­های مالی خاصی را به عنوان تهدید ثبات یا منافع عمومی خود مشاهده کند و باعث شود تمایز بین بخشهای سیاسی و مالی مبهم­تر شود. چنین اجرای غیرقابل پیش­بینی قانون، که به شدت به شرایط سیاسی و منافع دولت متکی است، نه تنها مانع گذار به حاکمیت قانون شده بلکه حتی اعتبار این نظام را در حاکمیت قانون تضعیف کرده است. این مشکل با وجود منابع متعدد قوانین و مقررات، جایی که چندین نهاد حقوقی در آن حضور دارند و اغلب در تضاد با یکدیگر هستند، تشدید شده است. علی­رغم پیامدهای منفی برای برقراری حاکمیت قانون، ابهام و بی­نظمی در سیستم حقوقی وسیله­ای برای تفسیر قانون از سوی دولت فراهم می­کند که بسته به شرایط آن را تفسیر می­کند.

تسلط منافع سیاسی دولت بر ابعاد حقوقی و مالی به این معنی است که حتی بعدها تغییر در سیاست­های دولت به سمت آزادسازی اقتصادی در ایجاد هرگونه تغییر ساختاری بی اثر بوده است. نکته قابل توجه این است که در جریان خصوصی­سازی بزرگ که در دوره احمدی­نژاد به اوج خود رسید، نزدیک به یک سوم دارایی­های دولتی و سهام شرکت­های تحت پوشش ماده ۴۴ از ۲۰۰۶ تا ۲۰۰۹ به بخش “خصوصی” فروخته شد. با این حال، حتی چنین برنامه­های خصوصی­سازی بزرگ باعث ایجاد انگیزه یا محافظت از بخش خصوصی نشده است. در حقیقت­، آنها بخش غیررسمی و کنترل­نشده­ای از دولت و الیگارشی­های آن (مثلاً نخبگان گره خورده با سپاه و بنیادها) را تقویت کردند و فسادهای عمیق­تر و غیرقابل شفافیت اجتناب­ناپذیری را در این فرآیند به وجود آوردند.

ترکیبی از این نواقص در حاکمیت قانون به طور جدی بر حقانیت آن و از این رو کارکرد اجتماعی آن تأثیر گذاشته است. در نتیجه، عموم مردم ایمان خود را نه تنها نسبت به نهادهای حاکمیت قانون، بلکه به ضرورت یا فایده پیروی از قانون به طور کلی از دست داده­اند. این مسئله به ویژه مشکل ساز است زیرا نظام مدیریت جمهوری اسلامی از منابع سنتی احکام و مقررات دینی به عنوان پایه و اساس مشروعیت قوانین خود استفاده می­کند. بنابراین، عدم عملکرد صحیح این قوانین در عمل، روح و روان مردم را در وضعیتی از هرج و مرج قانونی قرار داده است که به موجب آن، مبانی سنتی قوانین زمینه­ مشروعیت خود را از دست داده­اند، در حالی که  رژیم جدید و مدرنی برای حاکمیت قانون هنوز ظهور نکرده است. بنابراین، نظام حاکمیتی که نتیجه انقلاب مخالفین قوانین مدرن و حمایت از بازگشت به قوانین سنتی بوده است، در طول تکامل خود، حقانیت آن هنجارها و مقررات را در اذهان عمومی خراب کرده است.

فساد و جرم

شاید بارزترین نکته­ای که اختلال در اجرای قانون و جنبه های مختلف اقتصادی، سیاسی و اجتماعی در آن آشکار می شود فساد است. فساد در شکل اصلی خود به عنوان سوء­استفاده از منابع عمومی برای منافع شخصی تعریف شده است که ظرفیت دولت را به میزان قابل­توجهی کاهش می­دهد [۱۱،۱۴،۲۷]. این امر هم ظرفیت دولت برای جذب صالح­ترین افراد و بهره برداری از پتانسیل سرمایه انسانی­اش را کاهش می­دهد و هم به اقتصاد و هم به نظم سیاسی آسیب می رساند، در عین حال که دولت را از مشروعیت و اعتماد عمومی محروم می­کند.در نتیجه، فساد همچنین می تواند به میزان قابل توجهی بر سرمایه اجتماعی تأثیر بگذارد.

اگرچه مبارزه با فساد یکی از اصلی­ترین شعارهای جمهوری اسلامی از بدو تأسیس بوده است، اما چهاردهه پس از انقلاب، به مرحله­ای رسیده است که عموما پذیرفته­اند فساد سیستماتیک شده است. یعنی، فساد در بین مقامات عالی­رتبه وجود دارد و مبارزه با فساد به مراتب دشوارتر شده است. اساساً، فرهنگ، انتظارات و قوانین بازی تغییر کرده ، زیرا دولت و شهروندان آن هر دو هنجارهای جدید بی­قانونی و فساد را به عنوان امری معمول پذیرفته­اند- اگر چه فقط این مورد نیست- که به معنای رسیدن به اهداف و دستیابی به مزایا در کوتاه مدت است. این به نوبه خود، ظرفیت بوروکراتیک و کیفیت حکمرانی را به شدت محدود کرده است. اساسی­ترین پیامد چنین فسادهای رایج، تأثیر منفی آن بر سرمایه اجتماعی بوده است، زیرا اعتماد بین مردم و دولت به شدت آسیب دیده است. شکاف بین مردم و دولت بویژه گسترش یافته است، زیرا چنین فسادهای گسترده در سطح مقامات با یکی از ارکان اصلی مشروعیت دولت پس از انقلاب، یعنی برابری مغایرت دارد.

مطالعه اینکه چه عواملی در پیدایش و تقویت فساد در پیشرفت آن به سطح سیستمی در ایران امروز کمک کرده است، مفید است. همانطور که در بخش قبلی گفتم، عدم برقراری حاکمیت قانون و کارکردهای مختلف آن (سیاسی، اقتصادی و اجتماعی) نقش بسزایی در پیدایش این فرآیند داشته است که عدم استقلال قوه قضاییه مهمترین مانع برای هرگونه اصلاح جدی بوده است. این کمبود با عواملی همچون رشد و تسلط بخش غیررسمی و کنترل نشده دولت و عدم پاسخگویی و شفافیت دولت تشدید شده است. از ابتدای انقلاب، بخش غیررسمی و غیرقانونی دولت به لطف وضعیت مداوم بحران در کشور، حضور و نفوذ خود را افزایش داده است. این با هرج و مرج ناشی از درگیری بین جناح­های مختلف انقلابی در خلاء سیاسی پس از انقلاب آغاز شد و با جنگ هشت ساله بین ایران و عراق به اوج رسید که هنوز هم وجود دارد، به ویژه هنگامی که درگیری­های بین المللی بیشتر می­شود و با اعمال تحریم­ تجلی بیشتری می­یابد و عملکرد طبیعی دولت را به خطر می اندازد. بحران مداوم در عرصه سیاسی رژیم غیرطبیعی حاکم را تغذیه کرده است، که به موجب آن بخش رسمی نظم سیاسی کوچکتر از – و ثانویه است اگر تابع آن نباشد –بخش غیررسمی است. در حقیقت، با آگاهی از ضرورت وضعیت بحران و اضطرار و گسترش آن برای حفظ موجودیتش، بخش غیررسمی دولت فعالانه تلاش کرده است تا به طور عادی عرصه سیاسی را با هر ابزار در دسترس، به ویژه در حوزه بین­المللی مختل کند. بنابراین بخش بزرگی از دولت را از محدوده شفافیت و تنظیم مقررات دور نگه داشته و سیستم سیاسی و مالی­ای ایجاد کرده که ذاتاً مستعد فساد است.

دومین عامل مؤثر در پیدایش و ایجاد فساد سیستمی، سرکوب مداوم احزاب و سازمان­های مدنی در چهار دهه گذشته به همراه سرکوب رسانه­های آزاد و مطبوعات است که به ناچار شفافیت و پاسخگویی حاکمیت را محدود می­کند. همانطور که در بالا ذکر کردم (به دولت مراجعه کنید) و در ادامه با جزئیات بیشتری بحث خواهم کرد (به پاسخگویی مراجعه کنید)، این امر منجر به تشکیل دایره ای از “خودی ها” شده است که همزمان گردش نیرو و رانت را در بدن محدودی از حامیان وفادار تقویت می­کند و چرخش معنادار رقابتی گروه­های سیاسی در قدرت را مسدود می­کند.

گسترش فساد در تعداد جنایاتی که در جامعه اتفاق می­افتد نیز مشهود است. همانطور که در شکل ۶ نشان داده شده است، در یک دهه گذشته تعداد سرقت­ها و پرونده­های دادخواست در ایران افزایش چشمگیری داشته است (توجه داشته باشید که ارزشها توسط جمعیت عادی شده­اند). اگرچه عوامل اقتصادی در این پدیده نقش داشته­اند، اما افزایش نسبتاً شدید تعداد دزدی­ها که در حوالی انتخابات ریاست جمهوری سال ۲۰۰۹ آغاز شد، دلالت بر این دارد که درک عموم مردم نسبت به قانون و مشروعیت دولت در این مسئله اجتماعی نقش بسزایی داشته است.

داده­های تجربی سایر کشورها حاکی از آن است که در سطح فسادی که ایران با آن روبرو است، فقط بهبود شفافیت و پاسخگویی برای کاهش معنادار آن کافی نیست. در مرحله فعلی، اقداماتی که با هدف بهبود شفافیت است فقط می­تواند درک فساد را افزایش دهد، که در واقع مورد نیاز است، اما احساس ناامیدی را در افراد خاص تشدید می کند بدون اینکه بتواند مکانیسم خاصی برای اقدام جمعی ایجاد کند. منشأ فساد (بزرگ) در ایران عمیقاً سیاسی است و تنها راه­حلهای سیاسی دارد. این بدان معنی است که ایران برای بررسی و پیگرد قانونی مقامات فاسد و رسیدگی به نقاط ضعف، به یک کمیسیون قوی ضد فساد با پشتیبانی و حمایت کامل سیاسی از طرف رئیس دولت و استقلال از نهادهای فاسد (مانند دادگستری و پلیس) نیاز دارد. با این حال، استراتژی­های غیرمستقیم مبتنی بر نهادهای غیررسمی (یعنی فرهنگ) در دراز مدت برای مقابله با دلایل و روندهای عمیق اساسی فساد سیستمی مورد نیاز خواهد بود [۲۹].

شکل ۶٫ تعداد پرونده های بسته شده (به ازای هر ۱۰۰ نفر) و تعداد سرقت­ها (به ازای هر هزار نفر) [۲۸].

۳-۴- پاسخگویی

در مورد پاسخگویی، فرایند پاسخگوبودن دارندگان قدرت به مقامات خارجی، می­تواند به روش­های مختلف بر کیفیت حکمرانی تأثیر بگذارد. این امر می­تواند پاسخگویی دولت به مطالبات اقتصادی و اجتماعی شهروندان را بهبود بخشد، از این رو باعث افزایش مشروعیت دولت و ایجاد یک محیط اجتماعی سازنده می­شود که می­تواند رشد را تقویت کند. علاوه بر این، نهادهای شفاف و پاسخگو می­توانند به ایجاد نهادهای قدرتمند حاکمیت قانون کمک کنند و انواع مختلفی از فساد از جمله توصیه ، حامی­پروری، رانت­جویی و دزدی بیت­المال را کنترل کنند. خصوصا، پاسخگویی می­تواند با ایجاد انگیزه برای استخدام شایسته سالاری، توصیه­ها برای نصب افراد را کاهش دهد ، که به نوبه خود می ­تواند باعث افزایش ظرفیت دولت شود.

در این بخش وضعیت نهادی پاسخگویی در ایران با استفاده از واژگان و تعاریف ارائه شده در بخش چارچوب نظری بررسی می­شود. به طور خلاصه، پاسخگویی عمودی به رابطه بین شهروندان و مقامات منتخب مربوط می­شود ، پاسخگویی مورب مربوط به جامعه مدنی فعال و رسانه­های مستقل است و پاسخگویی افقی مربوط به تفکیک قدرت و نظارت نهادهای مختلف سیاسی بر یکدیگر است. [۱۸].  هر سه سازوکار پاسخگویی را می­­توان براساس ابعاد فرایندی و اساسی آنها ارزیابی کرد که متعاقباً می­توان  با آن سنجش شکاف عملیاتی که ممکن است بین مفاد قانون اساسی و واقعیت نهادهای پاسخگو در یک کشور وجود داشته باشد را ارزیابی کرد. [۱۰ ، ۱۸].

پاسخگوییِ فرایندی و اساسی

در جدول ۲ وضعیت کلی نهادهای پاسخگویی در ایران، بصورت فرایندی و اساسی و در مکانیسم­های عمودی ، مورب و افقی خلاصه شده است. اگرچه قانون اساسی فعلی ایران دارای برخی از عناصر پاسخگویی در هر سه سازوکار است، اما این قوانین برای ایجاد سطحی معنی­دار از پاسخگویی فرایندی اصلا کافی نیست. علاوه بر این، به استثنای حق رای عمومی- که در دوره پهلوی در سال ۱۹۶۳ اعطا شد – در واقع پاسخگویی دولت از همه جنبه­های مهم دیگر در مقایسه با چارچوب نهادی فرایندی، بسیار غیر قابل قبول است. مطالعه­ای تجربی که اخیر توسط بانک جهانی انجام شده نشان می­دهد که الگوی تاریخی مشترک در توسعه پاسخگویی فرایندی غالباً با ایجاد نهادهای پاسخگوی عمودی آغاز می­شود که پس از آن با توسعه پاسخگویی مورب دنبال می­شود، که خود پیش­زمینه ایجاد پاسخگویی افقی اساسی است. این بدان معناست که، اگر ایران نتواند نهادهای پاسخگویی اساسی در انتخابات را به معنای واقعی ایجاد کند، نمی­توان از نهادهای پاسخگوی مورب و افقی انتظار داشت که دولت را در آینده قابل پیش­بینی پاسخگوکنند.

نتیجه اساسی	فرایندی	شاخص	سازوکار
ü	ü	حق رای همگانی	عمودی
ضعیف	ü	بدون خرید رای، انتخابات پاک
×	محدود	وجود احزاب عملکردی
×	ü	انتخابات چند جانبه برای رئیس دولت
×	ü	محدودیت های دوره تصدی رئیس دولت
×	محدود	آزادی تجمع	مورب
×	محدود	آزادی مطبوعات و بیان
×	محدود	آزادی جامعه مدنی
ضعیف	ü	قوه مقننه در مورد مجریه تحقیق کند	افقی
ضعیف	ü	منابع کنترل قانونگذاری
×	محدود	استقلال قوه قضاییه
×	محدود	پاسخگویی و نظارت قضایی

 

جدول ۲٫ وضعیت پاسخگویی فرایندی(de jure) و اساسی (de facto) در ایران توسط سازوکار (عمودی، مورب، افقی). این چارچوب از مرجع [۱۸]اقتباس شده است .

در مورد مکانیسم عمودی پاسخگویی ، آزادی احزاب سیاسی ، اگرچه با مقدمات جدی ، در قانون اساسی به رسمیت شناخته شده است. با این حال ، در واقعیت ، بین اجرای ابعاد de jure و de-facto مسئولیت پذیری انتخابات در ایران شکاف عملیاتی زیادی وجود دارد. روابط غالب مشتری مداری و تقاضای ناکافی اجتماعی برای مؤسسات پاسخگویی (حداقل تا همین اواخر) از جمله عوامل مؤثر در ایجاد این شکاف هستند. در نتیجه این شفافیت واقعی ، دامنه و ساختار عناصر اساسی مسئولیت پذیری عمودی خود را به رعایت حداقل استانداردهای متعارف دموکراسی وام نمی دهد و از ارائه هیچ مکانیسم معنی دار برای رفع بی کفایتی و مقامات فاسد خودداری می کند. بنابراین ، مزایای احتمالی انتخابات واقعی رقابتی به دلیل کاستی در هر دو عامل فرایندی (قانون اساسی) و اساسی (اجرایی) عملی تحقق نمی یابد. به این ترتیب ، جمهوری اسلامی باید به عنوان یک خودکامگی انتخاباتی یا استبداد رقابتی شناخته شود و نباید در همان سبد کشورهایی باشد که به عنوان دموکراسی های انتقالی شناخته می شوند.

نهادهای مسئولیت پذیری در ایران از فقدان احزاب سیاسی برنامه نویسی تأسیس رنج می برند. یکی از مؤلفه های مهم پاسخگویی ، چه رو به پایین (سیستم چند حزبی دموکراتیک) و چه به سمت بالا (در درون یک حزب استبدادی متمرکز) ، حضور نهادهای سیاسی پایدار ساختار یافته است که روند تصمیم گیری جمعی را در عرصه سیاسی شکل می دهند ، بازخورد بازیگران سیاسی را فراهم می کنند ،و اثبات ثبات بلند مدت نظام سیاسی. تجزیه و تحلیل منظر سیاسی در ایران معاصر ، عدم حضور احزاب سیاسی برنامه ریزی پایدار با اصول و چشم اندازهای بلند مدت[۵] را نشان می دهدیکی از نمونه بارز آن حزب اصلی جناح اسلامی انقلابی ، یعنی حزب جمهوری خواه اسلامی بود که تأیید خمینی کاریزماتیک را داشت و از طریق درگیری های پس از انقلاب با کنار زدن همه رقبای سازمان یافته دیگر زنده ماند. با این حال ، این حتی یک دهه (۸۷- ۱۹۷۹) دوام نیاورد و به دلیل “درگیری های داخلی” قبل از پایان جنگ منحل شد. این در تضاد آشکار با کشورهای استبدادی مانند چین است (به عنوان مثال حزب کمونیست چین ، ۱۹۲۱ نماینده) ، جایی که یک حزب متمرکز ثبات و استمرار را فراهم می کند و حداقل مسئولیت پذیری را تضمین می کند (اول از همه برای کارفرمایان حزب ، اما در نهایت ، برای برخی از افرادمیزان ، به مردم) پس از انقلاب در ایران ، شکافهای عمده ایدئولوژیک (به عنوان مثال ، سکولاریسم در برابر بنیادگرایی دینی) غیرفعال و از بین برده شد [۱۶] و شکافهایی که احزاب برای آنها ساخته شده اند محدود به موضوعات درون نخبه بلوک اسلامی (مدرنیزه کردن اسلام گرایانه در مقابل محافظه­کاران. در طی دو دهه گذشته ، احزاب بطور عمده در نزدیکی زمان انتخابات برای دستیابی به منافع سیاسی کوتاه مدت ، مجدداً فعال می شوند (یا تازه شکل گرفته اند) ، بدون آنکه زمینه ای برای برنامه ریزی و پاسخگویی بلند مدت فراهم کنند. بنابراین چنین ساختارهای سیاسی کم عمق و کوتاه مدت به طور صحیح عمل نکرده اند تا اعضای منتخب را مسئول تر و صالح تر نمایند و همچنین فرایند تصمیم گیری خود را به گونه ای کوتاه بین نبینند. از این رو ، آنها نتوانسته اند به دولت کمک کنند تا ظرفیت خود را به روشی معنادار افزایش دهد. به عنوان مثال ، علاوه بر عدم برنامه ریزی های اقتصادی در طول مبارزات انتخاباتی ، هیچ یک از روسای جمهوری (و نخست وزیران) ایران در چهار دهه گذشته درک اساسی از اصول اقتصادی در زمان تصدی مقام خود نداشتند. در غیاب احزاب برنامه نویسی و جامعه مدنی قوی و با توجه به نزدیک بودن انحصار دولت بر رسانه ها ، اخیراً رسانه های اجتماعی به عنوان بستر قدرتمندی برای اقدامات ضد فساد در کشور ظاهر شده اند. گسترش گسترده فن آوری های ارتباطی در سالهای اخیر ، همراه با سانسور مداوم و سرکوب بیان آزاد در رسانه های رسمی ، باعث شده است تا اینترنت و بسترهای اجتماعی عرصه اصلی انتقاد ازسیاست­های دولت و مقامات آن در حقیقت ، مقامات از طرحی عجیب و غریب نسبت به “تصویر” خود در رسانه های اجتماعی آگاه هستند ، به حدی که به طور معمول – چه به عنوان افراد و چه به عنوان نهادها – خیلی سریع به اظهارنظرهای انتقادی که در سیستم عاملهای اجتماعی ویروسی می شوند پاسخ می دهند. با توجه به کمبود سایر ابزارهای پاسخگویی ، روند ادغام و بیان افکار عمومی در رسانه های اجتماعی تنها ساز و کاری را برای اطمینان از حداقل سطح شفافیت ، مسئولیت پذیری و پاسخگویی فراهم کرده است. با این حال ، کاملاً مشخص نیست که نتیجه چنین “موسسه” ای بیش از بازده های کوتاه مدت آن باشد. اگرچه حساسیت مقامات منجر به پاسخ سریع آنها به “نکات برجسته” رسانه های اجتماعی می شود ، اما این پاسخ معمولاً کاملاً سطحی است. این هدف در درجه اول کاهش نگرانی های عمومی با حرکات بسیار آشکار و پوپولیستی است – و لزوماً مهمترین یا اساسی ترین اقدامات لازم برای حل مشکل در درازمدت نیست ، زیرا دومی به همان مکانیسم پاسخگویی تجسم یافته در کوتاه مدت متوسل نمی شود. مدت زمان توجه رسانه های اجتماعی. بنابراین ، اگرچه بسترهای اجتماعی برخی از سازوکارهای کمیاب و کوتاه مدت برای پاسخگویی را ارائه می دهند ، اما به احتمال زیاد آنها نمی توانند ظرفیت دولت را برای رفع چالش های اساسی خود در طولانی مدت افزایش دهند. مشابه بسیاری از رژیمهای استبدادی ، در صورت عدم وجود مطبوعات آزاد و سیستم چند حزبی و حتی عدم پاسخگویی مؤثر به سمت بالا در سلسله مراتب ، فساد در ایران شدت گرفته است. با گذشت زمان ، فرصت های بیشتری برای فعالیت های اجاره ای و فاسد برای نخبگان گره خورده به رژیم در دسترس قرار گرفته است. اما به نظر می رسد یک مشکل اساسی کاهش اقتصادی در عرضه مقامات خیرخواه است که می توانند از نردبان برق برای رسیدن به مقام های بلند رتبه بالا بروند. این به نوبه خود ، یک نتیجه طبیعی از ضعف سازوکارهای مختلف پاسخگویی است ، زیرا عدم رقابت معنی دار و چرخش مقامات ، سرمایه های بالقوه انسانی را به شدت محدود می کند و از این رو بر ظرفیت دولت تأثیر منفی می گذارد. از طرف دیگر ، ساختار سیاسی (به عنوان مثال ، در قالب یک حزب سازمان یافته) فاقد سازوکارهای بازخورد مناسب برای تنظیم و فیلتر کردن مقامات فاسد و بی کفایت است. این بدان معنی است که فرآیند استخدام عاری از عناصر شایسته سالاری لازم برای حفظ حداقل سطح اثربخشی است. نتیجه ، شرایطی است که دولت در ایران ممکن است در واقعیت ترجیح بدهد که برای مقابله با فساد اقدام به انتخاب عملی نکند ، زیرا صرف نظر از شدت مجازات تحمیل شده برای مقامات فاسد شناخته شده ، چنین کارهایی ضد فساد در نهایت ضرر بیشتری به شما خواهد زد. مشروعیت دولت با از بین بردن اعتماد عمومی به کلیت سیستم ، در مقایسه با دستاوردهای اندک در حمایت از مردم با نشانه گذاری حسن نیت. در حقیقت ، برای جلوگیری از ایجاد فشارهای ضد فساد از پایین به بالا بر علایق منافع گروههای قدرتمند رانتجو و مقامات فاسد ، دولت در ایران هیچگاه نسبت به فعالیت نهادهای اصلی اقتصادی خود مانند توسعه ملی شفاف نبوده است. صندوق ، سازمان خصوصی سازی ، بنیادها ، شرکتهای وابسته به سپاه ، بانک مرکزی و بانکهای دولتی.

ظرفیت دولت برای اجرای اصلاحات اساسی نیز با افت سرمایه اجتماعی به خطر افتاده است. عدم اعتماد بین دولت و مردم ، همراه باترس از آشفتگی بیشتر اجتماعی با توجه به شرایط شکننده ، منجر به شرایطی می شود که دولت بطور فزاینده ای از سیاست های بلند مدت محتاطانه منحرف شود که ناگزیر به دنبال ریاضت کوتاه مدت برای مردم است و از این رو ممکن است نارضایتی عمومی را تشدید کند. تلاش های ناامیدکننده برای پاسخ دادن به هر نشانه آشکار نارضایتی اجتماعی ، همانطور که در مورد رسانه های اجتماعی در بالا ذکر شد ، شدت این بن بست را برجسته می کند. بنابراین دولت در شرایطی به دام افتاده است که به وسیله آن ، ترکیب فشارهای سیاسی (افقی) و اجتماعی (از پایین به بالا) به آن اجازه نمی دهد که اصلاحات مهم و اساسی درازمدت لازم برای مقابله با چالش های اساسی را انجام دهد. از یک طرف ، دولت یکنواختی و اراده سیاسی لازم برای تصمیم گیری مستقل برای عمل به مشکلات عمده را ندارد ، زیرا دولت برای زنده ماندن باید به طور مداوم مصالحه کند و جناح های دیگر (غالباً غیر رسمی و موجود در سایه ها) را در خود جای دهد. نتیجه این آشفتگی سیاسی و شکنندگی اجتماعی این است که چالش های اساسی کشور به ناچار جمع می شوند و راه حل ها برای آینده معطل می شود.

استخدام

پاسخگویی همچنین بر ظرفیت دولت به شیوه ای مستقیم تر ، یعنی از طریق استخدام تأثیر گذاشته است. یکی از دوگانگیهای اساسی که از اوایل انقلاب به وجود آمده بود ، تمایز بین متعهد بودن (متعهد بودن) و واجد شرایط بودن (motekhases) با سابقهای که مشخصاً اولویت بندی شده و نسبت به دومی ارزش دارد. در ابتدا این مورد برای متمایز کردن انقلابیون (که اکثراً از ظرفیت کم و بی تجربه بودند) از مدیران و دیوان سالاران رژیم گذشته (که با ایدئولوژی و اصول انقلاب همسو نبودند) استفاده می شد. چهل سال بعد ، این مشخصه هنوز هم برای فیلتر کردن افراد خارجی از خودی ادامه دارد. در حقیقت ، دوگانگی در دهه های گذشته بطور مداوم برای خدمت به فیلترینگ ایدئولوژیک (به عنوان مثال ، انقلاب فرهنگی) بکار گرفته شده است ، و در سالهای اخیر به طور مؤثری به ابزاری ابزاری برای محافظت از حلقه بسته خودی تبدیل شده است. یکی از راه های این کار ، بلوکه کردن رقبای سیاسی از سمت های استراتژیک و یا سوءاستفاده از انتصاب هیئت علمی به سمت افرادی که دارای وابستگی های مناسب هستند در دانشگاه ها است. این امر بعد جدیدی از انتصابات حامی و ارتقاء به نفاق و خویشاوندی را که از نظر تاریخی در بوروکراسی ایران رواج داشته است ، افزود.

مشکل استخدام در جمهوری اسلامی فراتر از کیفیت افرادی است که برای سمتهای مدیریتی منصوب شده اند. به عنوان مثال ، در سالهای اخیر ، برخی از مقامات عالی رتبه ایالتی مقامات تکنوکرات سطح متوسطی را برای جوانان دانشگاهی ایرانی در دانشگاههای غربی ارائه داده اند. اگرچه انگیزه اصلی این امیدواری مسئولان بود که چنین حرکاتی می تواند تصویری مترقی و روباز از خود را برای عموم به نمایش بگذارد ، اما نتیجه آن می تواند بدون در نظر گرفتن نیت بصری حاصل شود. اما به دلایل زیر ، این مورد تاکنون چنین نبوده است. ابتدا با توجه به حساسیت تاریخی جمهوری اسلامی نسبت به همکاری با ایرانیان . فقط به دانشگاهیان دعوت می شود که در گذشته به شدت مورد انتقاد سیاست های آن قرار نگرفته اند ، و از این رو به احتمال زیاد فاقد آرزو برای مبارزه برای اصلاحات مهم هستند. علاوه بر این ، با توجه به وضعیتایران در سالهای گذشته ، در بیشتر موارد ، فقط دعوت کنندگان به چنین پیشنهادهایی پاسخ می دهند که نه تنها اشتهای خوبی برای یک حرفه سیاسی دارند بلکه در دفاع از سیاست های گذشته و آینده کارفرمایانی که آنها را استخدام می کنند احساس راحتی می کنند. در نتیجه ، حتی با به کارگیری افراد بسیار تحصیل کرده و با استعداد ، سیستم را با هیچ ظرفیت قابل توجهی برای اصلاح واقعی از طریق این نوع استخدام تحمل نمی کند ، زیرا سیستم معیوب بر شایستگی های بالقوه چنین افرادی حاکم است و حتی با هم ترازی آنها از حضور آنها سود می برد. با نیازهای سیستم.

راه دیگر برای بررسی رابطه مشکل ساز بین مسئولیت پذیری و استخدام ، برجسته کردن سیستم معیوب پاداش و بازخورد در بوروکراسی است که به موجب آن پاداش توزیع نمی شود (و از این رو مشوق ها شکل نمی گیرند) متناسب با کارایی واحدها و نمایندگان. در حقیقت ، به نظر می رسد به جای ترویج و تشویق کارآمدترین و خلاق ترین افراد و ساختارها ، در سالهای اخیر گرایش مداوم به سرکوب هر پتانسیل نوظهور (در عرصه های مختلف اجتماعی ، سیاسی و فرهنگی) وجود دارد که از آستانه خاصی عبور می کند. به نظر می رسد محتمل ترین توضیحات برای چنین نگرش ضد خصمانه تسلط یک ذهنیت پارانوئیدی است که هر چیزی را بیش از حد قدرتمند می داند به عنوان یک تهدید بالقوه برای امنیت و ثبات آن. چنین طرز فکر منجر به چرخه شریر عدم امنیت و عدم ظرفیت می شود. دولت خود را در موقعیت ضعیفی و ناامن می بیند و در نتیجه هر ساختار قدرتمند فردی یا سازمان یافته را تهدیدی جدی برای تمامیت خود می داند. با سرکوب ظرفیت هایی مانند تهدیدهای احتمالی ، سرانجام دولت ضعیف تر و پارانوئید تر می شود. بنابراین یک چرخه شرور بنابراین ذاتاً پتانسیل را سرکوب می کند و ظرفیت حاکمیت را با حمایت از تصور درک شده از ثبات و امنیت بر سر ظرفیت سازی و رشد محدود می کند. به طور خلاصه ، ظرفیت دولت به شدت به خطر افتاده است ، زیرا عواملی غیر از کارآیی و کارایی (به عنوان مثال ، وفاداری ، فرومایه ، امنیت و ثبات) نقش اصلی را در فرآیند استخدام ایفا کرده اند. نیازی به گفتن نیست ، چنین سیستم معیوب ، دستور العمل فساد است و باعث چرخه شریر فساد و اعتماد می شود. محرومیت بخش بزرگی از جامعه به عنوان “بیگانگان غیر متعهد” منجر به عدم توانایی دولت در سوء استفاده از ظرفیت عظیم نسل جدید به ویژه در اوج پنجره جمعیتی طلایی فرصت شده است [۲]. به جای بهره برداری از این پتانسیل عظیم ، پاکسازی غیر دموکراتیک و غیرمشروبی ایران ، جامعه و اقتصاد را از برخی از بهترین استعدادهای خود محروم کرده است ، همانگونه که در دهه های گذشته در جریان انبوه مغز خود نشان داده است. علیرغم ذکر پراکنده این موضوع توسط مقامات ارشد ، به نظر می رسد که در حقیقت دولت نسبت به پرواز سرمایه انسانی بی تفاوت است و یا حتی از این روند حمایت می کند زیرا اکثر مهاجران به عنوان مهمترین سیاست های این کشور انتقاد می شوند. برداشت از محرومیت و نابرابری نیز باعث افزایش مسئله اعتماد بین مردم و دولت شده و سرمایه های اجتماعی را نیز زیر پا گذاشته است. در خاتمه ، به نظر می رسد اگر دولت از لحاظ سیاسی فراگیر تر بوده و نگران حفظ ساختار موجود خود نگران نباشید ، می تواند از حمایت بیشتر بازیگران اجتماعی به دست بیاورد تا بتواند در ترغیب مردم به جای اصلاحات دردناک لازم برای طولانی مدت ، کمک کند. دستاوردهای مدت

۳-۵- توسعه اقتصادی

رشد اقتصادی و ثبات اقتصاد کلان ، به عنوان اهداف نهایی سیاست اقتصادی یک کشور ، اقدامات مهم و هدفمندی را در ارتباط با ظرفیت دولت در نظر می گیرند که برای مدت زمان طولانی مد نظر قرار بگیرند. بنابراین در این بخش به عملکرد اقتصاد کلان ایران و ارتباط آن با ظرفیت دولت و سایر جنبه های حاکمیت می پردازیم. به طور خاص ، من روند رشد تولید ، شکل گیری سرمایه ، تورم ، اشتغال و وضعیت صندوق های بازنشستگی را مرور می کنم.

رشد و سرمایه گذاری خروجی

شکل ۷ سرانه تولید ناخالص داخلی واقعی بین سالهای ۱۹۶۰ تا ۲۰۱۸ و تجزیه آن توسط بخشهای نفتی و غیرنفتی را نشان می دهد. در طول دو دهه منتهی به انقلاب ، سرانه تولید ناخالص داخلی در ایران با توجه به درآمدهای انبوه نفت و در میزان کمتری ، صنعتی شدن سریع همزمان ، تقریباً پنج برابر افزایش یافت. تأثیرات ترکیبی از سوء مدیریت اقتصادی دولت جدید انقلابی ، هزینه جنگ ، کاهش صادرات نفت و درآمدها و رشد سریع جمعیت در زمان (حدود ۴٪ در سال) باعث کاهش شدید سرانه ناخالص داخلی سرانه شد به گونه ای که۱۹۸۸ آن را به سطح آخرین مورد مشاهده در حدود ۱۹۷۰ فرو خورده است. بین سالهای ۱۹۸۹ و ۲۰۰۵ ، اقتصاد با متوسط نرخ ۶٫۵٪ در سال گسترش یافت در حالی که رشد جمعیت تا حدود ۱٫۵٪ کاهش یافته و در نتیجه رشد متوسط ۵٪ در تولید ناخالص داخلی سرانه ایجاد می شود. از آن زمان ، تولید ناخالص داخلی سرانه در ایران تقریباً مسطح باقی مانده است که تا حدودی شباهت به دوران رکود برژنف در اتحاد جماهیر شوروی دارد.

در حالی که می توان از سرانه تولید ناخالص داخلی واقعی برای درک روند کلی اقتصاد و استاندارد زندگی استفاده کرد ، اما چیزی در مورد توزیع درآمد بین اقشار مختلف جامعه آشکار نمی کند. با وجود چهل سال بلاغت مساوات ، نابرابری درآمدی ایران بسیار زیاد است. یک مطالعه جدید تخمین زده است که ۱۰٪ برتر جمعیت در ایران حدود نیمی از کل درآمد را به دست می آورند ، در حالی که سهم درآمد به ۴۰٪ بعدی جمعیت (که اغلب به آنها طبقه متوسط گفته می شود) و ۵۰٪ پایینبه ترتیب حدود ۳۵٪ و ۱۵٪ است [۳۳]. جالب است بدانیم که نابرابری درآمدی در ایالات متحده تقریباً دارای ساختار یکسان است [۳۳]. سرانجام ، اگرچه داده هایی برای سنجش نابرابری ثروت در ایران در دسترس نیست ، اما تقریباً مسلم است که ثروت به طور قابل توجهی متمرکزتر از درآمد است ، به ویژه با توجه به اینکه مالیات بر سود سرمایه ، وراثت و دارایی در ایران عملاً صفر نبوده است. از طریق مقایسه ایران و سایر کشورها با سطح مشابه نابرابری درآمدی ، به نظر می رسد که احتمالاً ۱۰٪ بالای جمعیت ایران صاحب ۶۰٪ یا بالقوه حتی ۷۰٪ سرمایه خصوصی باشند [۳۳،۳۴].

شکل ۷٫ سرانه تولید ناخالص داخلی واقعی (۱۰۰ دلار ثابت ۲۰۱۷) بین سالهای ۱۹۶۰ تا ۲۰۱۸ [۱،۳]. سهام نفت و سایر بخش ها بر اساس داده های حساب های ملی در قیمت های فعلی برآورد شد

 

تجزیه رشد اقتصادی ایران طی نیم قرن گذشته نشان می دهد که ، در میان سه منبع رشد تولید (سرمایه ، نیروی کار و بهره وری) ، افزایش در ورودی های سرمایه با حاشیه زیاد بیشترین سهم را در رشد داشته است [۳۵]. به عنوان مثال ، بین سالهای ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۵ ، به طور متوسط ، رشد نهاده های سرمایه ۳٫۲ درصد در رشد تولید ناخالص داخلی ایران سهم داشت در حالی که سهم جمعی از ورودی های نیروی کار و بهره وری کل عامل (TFP) 0.6 درصد بود [۳۵]. شکل ۸ نرخ رشد سالانه سهام سرمایه (یعنی ارزش سهام داراییهای ثابت در اقتصاد اصلاح شده برای استهلاک) در ایران را از سال ۱۹۶۰ نشان می دهد. همانطور که در این شکل مشاهده می شود ، روند شکل گیری سرمایه خالص در ایران معاصر چهار دوره مشخص را پشت سر گذاشته است که تقریباً مربوط به دوره هایی است که من قبلاً برای تجزیه و تحلیل دولت در نظر گرفتم. به دلیل جریان گسترده نفت خام ها به کشور (که در شکل ۸ نیز نشان داده شده است) ، شکل گیری سرمایه ایران در دهه منتهی به انقلاب ۱۹۷۹ بسیار بالا بود. در دهه اول جمهوری اسلامی ، نرخ تشکیل خالص سرمایه به سرعت کاهش یافت و تا پایان جنگ به حدود ۲٪ از کل سهام سرمایه رسید. در دوره ای که به عنوان بازسازی و اصلاحات شناخته می شود ، نسبت به تشکیل سرمایه خالص به سهام سرمایه ملی مجدداً به حدود ۵٪ در سال افزایش یافته است قبل از آنکه دوباره در طی یک دهه گذشته دوباره به سطوح پایین سقوط کند. امروزه ، تشکیل خالص سرمایه به پایین ترین نقطه از سال ۱۹۶۰ رسیده است.

از زمان انقلاب ۱۹۷۹ ، نسبت درآمد ملی به سهام سرمایه (که تقریباً برابر با ثروت ملی است) به طور معمول در دامنه ۱۵ تا ۲۵ درصد متغیر است. از نظر تاریخی ، شکل گیری سرمایه خالص در گذشته در زمانهایی که ایران نسبت درآمد و ثروت یکسانی را نسبت به امروز داشته است (تقریباً ۲۲٪) بالاتر بوده است. این بدان معناست که ایرانیان ، به طور متوسط ،در مقایسه با گذشته کمتر صرفه جویی کنید و بیشتر مصرف کنید. این تغییر نگرش برای رشد آینده ایران عواقب گسترده ای دارد ، به ویژه با توجه به اینکه بخش عمده رشد تولید از طریق سرمایه گذاری به جای پیشرفت در بهره وری یا گسترش نیروی کار حاصل شده است.

شکل ۸٫ نسبت درآمد ملی ، ارزش افزوده نفت و تشکیل سرمایه خالص به سهام سرمایه بین سالهای ۱۹۶۰ و ۲۰۱۷ [۱].

تورم و سیاست پولی

انجام سیاست های پولی مؤثر از مهمترین وظایف دولت است. ایران طی دهه های گذشته تورم متوسط ۲۰٪ را متحمل شده است (شکل ۹). این بدان معناست که عملکرد دولت از نظر تضمین ثبات قیمت ، یک ضرورت اساسی برای برنامه ریزی اقتصادی بلند مدت ، به طور مداوم جزء بدترین های جهان بوده است [۳۶]. در هر مؤسسه عمومی ، دو جنبه ذاتی میزان دشواری در بهبود عملکرد آن از طریق اصلاحات را تعیین می کند: تعداد معاملات و میزان اندازه گیری خروجی ها به آسانی [۹،۳۷]. ارتقاء عملکرد مؤسساتی با تعداد زیاد معاملات و ویژگیهای پایین مانند آموزش ابتدایی و مؤسسات حاکمیت قانون ، غالباً دشوار و وقت گیر است ، زیرا رمزگذاری ذاتی آنها ذاتاً دشوار است. در مقابل ، واریانس کوچک در شکل و کارکردهای مؤسسات با خاصیت بالا با تعداد اندک تراکنش ، مانند بانک های مرکزی ، امکان استفاده از بهترین شیوه های سایر کشورها را فراهم می آورد و آنها را مستعد اصلاحات می کند. بنابراین ، علاوه بر پیوند آشکار بین مدیریت کلان اقتصادی و کیفیت کلی حاکمیت ، تمرکز روی عملکرد مؤسساتی از قبیل بانکهای مرکزی بینشهای نه تنها به ظرفیتدولت بلکه میزان میزان اراده سیاسی یک کشور برای اجرای اصلاحات. مدتی است که اقتصاددانان علل تورم و راه حلهای مؤثر برای کنترل آن در محدوده سالم در حدود ۲-۴٪ را می دانند. به این ترتیب ، می توان نتیجه گرفت که مسئله تورم بالا نگرانی چندانی برای دولت در ایران نداشته است (البته به نظر می رسد که ناآرامی های اجتماعی را برانگیزد). تورم بالا مزمن و کیفیت و ویژگی های دولت در جمهوری اسلامی از طریق کانال های مختلفی مرتبط است:

• اجاره بها: عدم تمایل دولت به ایجاد تشکیلات شبه خصوصی (به عنوان مثال بنیادها و شرکتهای وابسته به سپاه) مشمول مقررات رقابت در بازار و وادار کردن آنها به پرداخت سهم عادلانه خود از مالیات هاست که همواره در کمبود مالی نقش داشته است.
• مباحث مربوط به مشروعیت: عدم تمایل دولت به کاهش یارانه های انرژی و اصلاح سیاست های بازنشستگی ناپایدار به دلیل ترس از تحریک ناآرامی های اجتماعی ، تهدید کلیت رژیم است که یکی دیگر از عوامل مؤثر در کسری مالی مزمن است. عدم وجود ابزارهای پولی مناسب در اختیار بانک مرکزی مانند شیوه های عملکرد بازار آزاد که مغایر با اصول مالی اسلامی است.[۶]
• مسائل مربوط به مسئولیت پذیری: عدم شفافیت و پاسخگویی در تخصیص بودجه عمومی به سازمانها و علل مختلف مختلف ، که برخی از آنها ابزار خاصی برای رفاه ملت ندارند. رسیدگی به کسری مالی مزمن با افزایش عرضه پول (چاپ پول) به جای افزایش مالیات یا وام گرفتن از وام دهندگان در بازار (از نقدینگی) به عنوان اجرای راه حل های اخیر به ناچار سطح بالاتری از پاسخگویی دموکراتیک را طلب می کند. فقدان استقلال بانک مرکزی که باعث شده است تا این بانک به یک عامل صرف تحقق مطالبات کوتاه مدت دولت تبدیل شود ، غالباً برخلاف هدف اصلی بانک مرکزی از ثبات قیمت. این امر به طور مؤثر بانک مرکزی را به عنوان بانک دولت به جای بانک کشور معرفی کرده است.

نیروی کار و اشتغال

با نرخ مشارکت نیروی کار پایین در حدود ۴۰٪ و نرخ بیکاری نسبتاً بالا ۱۰-۱۵٪ ، سه نفر از هر ۵ ایرانی بزرگسال در هر نقطه معین طی دهه های گذشته در یک شغل اشتغال نداشتند (شکل ۹). علیرغم کاهش شدید نرخ باروری زنان و گسترش تحصیلات دانشگاهی ، زنان و جوانان تحصیل کرده بزرگترین عضو تشکیل دهنده نیروی کار بیکار و دلسرد هستند. فقدان فرصت های شغلی برای مدت طولانی ، در حقیقت میلیون ها فارغ التحصیل دانشگاه در دو دهه گذشته را از بیکار به بیکار تبدیل می کند – باعث می شود تا آنها احساس ناامیدی و بی فایده ای را ایجاد کنند.

از طرف تقاضای بازار کار ، به دلیل عدم وجود رقابت در اقتصاد تحت تسلط دولت ، کارفرمایان عموماً نیازی به کیفیت بالاتر ، اما گران تر ، فارغ التحصیلان برای پرورش نوآوری ندارند. واگرایی روزافزون بین واقعیت های اقتصادی و اجتماعی کشور از یک سو و نبود فرصت برای فارغ التحصیلان دانشگاه از سوی دیگر ، بخش فزاینده ای از آنها ، به ویژه فارغ التحصیلان دانشگاه های برتر را ترغیب به مهاجرت می کند. این مهاجران در خارج از کشور موفقیت چشمگیری داشته اند ، اما دولت به دلیل پارانویای عمیق خود در مورد تأثیرات سیاسی و فرهنگی احتمالی آنها ، مانع سرمایه گذاری معنادار مالی و کمک­های معنوی از طریق دیپلماسی ایران شده است.

شکل ۹٫ روندهای تورم (چپ) و نرخ اشتغال (سمت راست) ایران (۲۹۰۱-۱۹۶۰) [۱،۲۸]. نسبت اشتغال زایی به عنوان درصد شاغلین به افراد بالغ ۱۵ ساله و بالاتر تعریف می شود. تورم در سال ۲۰۱۹ بر اساس داده های سه ماهه اول برآورد شد.

صندوق های بازنشستگی

یکی دیگر از چالش­های اقتصادی که ریشه در سیاست­های ناپایدار دولت دارد، عدم پرداخت بدهی صندوق­های بازنشستگی اصلی ایران با وجود ترکیب مطلوب سنی جمعیت کشور است. برای چندین دهه، دولت سیاست­های پوپولیستی سخاوتمندانه­ای را در رابطه با سن بازنشستگی و حکم های مشارکت فردی در حالی که نتوانسته سهم خود را پرداخت کند­، اجرا کرده است. با گذشت زمان­، ایجاد بدهی عمومی بزرگ به صندوق­های بازنشستگی باعث انتقال سیستماتیک دارایی­های دولت مرکزی (بنگاه­های دولتی) به صندوق­های بازنشستگی (که تحت نظر دولتند اما غیردولتی هستند) می­شوند. به این ترتیب، این صندوق­های بازنشستگی که اکثر آنها ذینفعان شرکتهای منتقل شده هستند، مسئولیت کارهای روزانه در برخی از بزرگترین شرکتهای صنعتی کشور را بر عهده گرفتند. در ترتیب جدید، در حالی که بنگاهها هنوز از حمایت دولت برخوردارند (به عنوان مثال، از نظر مقررات و مجوزها)، آنها اکنون می­توانند برای مدیران خود دستاوردهای شخصی عظیمی کسب کنند که توسط سیاستمداران و غالبا با حمایت آنها منصوب می شوند. انفجار بمب بازنشستگی ایران باعث آسیب جدی به رفاه اقتصادی میلیون­ها نفر از مستمری­بگیران آسیب پذیر و خانواده­های آنها می شود و همچنین به فضای مالی حتی کوچکتر برای هزینه های سرمایه­ای در آینده منجر خواهد شد.

به طور کلی، پیامدهای اقدامات غیرمسئولانه قبلی و رفتارهای نادرست اقتصادی توسط دولت، که تاکنون محدود به رشد پایین تولید بوده است، اکنون درگیر یک بحران تمام عیار شده­ که ممکن است منجر به از دست رفتن چشمگیر تولید و سقوط اقتصادی شود. مشکلات اقتصادی طبقات پایین و متوسط با ظهور طبقه جدیدی از نخبگان نزدیک به دولت همزمان شده است که در تقابل شدید با هنجارهای گذشته جامعه و شعار برابری در انقلاب، تلاش چندانی برای پنهان کردن ثروت خود به عنوان پول که به طور فزاینده­ای به تعیین کننده وضعیت اجتماعی تبدیل می شود،  ندارند. این پدیده در سالهای اخیر ضربه زیادی به مشروعیت رژیم وارد کرده است. هرچه اوضاع فعلی ادامه یابد، احتمالاً دولت کمتر قادر خواهد بود مشروعیت دوباره­اش را بدست آورد. هرگونه اصلاحات اقتصادی معنی­دار در ایران ناگزیر به ریاضت شدید، کاهش شغل و از بین بردن یارانه کالاهای مصرفی خواهد انجامید که در کوتاه مدت با اهداف اصلاحات مغایرت دارد و باعث نارضایتی عمومی خواهد شد. این اصلاحات منجر به از دست رفتن مشروعیت بیشتر رژیم و بی ثباتی نظم سیاسی خواهد شد.

۳-۶- بسیج اجتماعی

بسیج اجتماعی اصطلاحی است که به گروهی از تغییرات اشاره دارد که غالباً در بخش بزرگی از جامعه اتفاق می­افتد و از شیوه­ای از زندگی سنتی به سبک مدرن در حال حرکت است [۳۸]. در طی فرایند نوسازی، نرخ شهرنشینی، باسوادی و مشارکت سیاسی افزایش می­یابد، در حالی­که نرخ باروری و سهم کشاورزی در اقتصاد کاهش می­یابد. همچنین، با افزایش اندازه بازار با توسعه اقتصادی، تقسیم کار تخصصی­تر می­شود. با حرکت کارگران در جستجوی شغل بهتر، بهره­وری اقتصادی بهبود می یابد. در این میان، روابط اجتماعی از وابستگی (مبتنی بر خویشاوندی، طبقه اجتماعی و جنسیت) به سمت داوطلبانه (براساس علایق مشترک) تغییر می­یابد. در کشورهای دموکراتیک، جامعه مدنی و احزاب سیاسی دو کانال هستند که از طریق آنها این تحولات اجتماعی می­تواند بر حاکمیت تأثیر بگذارد.

یک مشکل متداول که بسیاری از کشورهای مدرن­شده با آن روبرو هستند این است که توسعه نهادهای سیاسی ضعیف آنها از پیشرفت سریع جوامعشان عقب مانده است. مطابق فرضیه شکاف هانتینگتون [۱۹]، با افزایش آرزوها و انتظارات، بسیج سریع اجتماعی می­تواند به ناامیدی اجتماعی تبدیل شود، به ویژه هنگامی که همزمان با شرایط نامساعد اقتصادی باشد. ناامیدی اجتماعی، به نوبه خود، به سطوح بالاتری از مشارکت سیاسی تبدیل می­شود، همانطور که جامعه خواستار پاسخگویی دولت به انتظارات جدید است. با این حال ، به دلیل عدم وجود نهاد­های سیاسی کافی و ظرفیت در مدرن سازی کشورهایی مانند ایران، نهادهای سیاسی غالباً برای تحقق خواسته های جدید و بلند شده کاری نمی­کنند. در نتیجه، تحت شرایط خاص، بسیج اجتماعی در کشورهای مدرن می­تواند به جای توسعه سیاسی منجر به بی ثباتی سیاسی و تباهی شود. این به ویژه در مورد رژیم­های اقتدارگرا که در آموزش مردم خود و ایجاد طبقه متوسط موفق هستند، اتفاق می­افتد، زیرا در چنین مواردی، مردم دیر یا زود خواستار نهادهای بهتر حاکمیت قانون و پاسخگویی خواهند بود [۲۱،۳۸،۳۹]. بقیه این بخش به تشریح تحولات جمعیتی اجتماعی در ایران می پردازد و برخی از جنبش های مهم اجتماعی در چند دهه گذشته ایران را مرور می­کند.

جمعیت

در طول نیم قرن گذشته، جمعیت ایران از حدود سی میلیون به بیش از هشتاد میلیون افزایش یافته و میزان شهرنشینی از حدود ۴۰٪ به ۷۵٪ رسیده است [۲ ، ۲۸]. به دلیل مهاجرت زیاد به شهرها، با وجود رشد سریع جمعیت در کل کشور، جمعیت روستایی برای ده­ها سال تقریبا ثابت مانده است. انتقال جمعیتی در ایران با کاهش نسبتاً شدید میزان مرگ و میر نوزادان و کودکان آغاز شد. بین سالهای ۱۹۵۰ و ۱۹۸۰، میزان مرگ و میر در زیر ۵ از حدود ۳۰٪ به ۱۰٪ کاهش یافت [۴۰]. میزان باروری، که در دامنه شش تا هفت تولد در هر زن نوسان داشته است، پیش از رسیدن به سطح پایدار جدید خود در حدود دو زایمان در هر زن در حدود ۲۰۰۰، در اواسط دهه ۸۰ شروع به کاهش کرد. در نتیجه باروری زیاد در کشور و بهبود امید به زندگی، نرخ رشد جمعیت در ایران در اوایل انقلاب ۴ درصد در سال به بالا بوده است. این منجر به ایجاد برآمدگی گسترده­ای شد که هم اکنون در گروه سنی سی تا چهل سال قرار دارد. شکل ۱۰ روند زندگی جمعیت شهری و روستایی ایران، میزان باروری کل و متوسط خانوار را نشان می­دهد.

در اواسط دهه ۸۰، در میان چالش­های جدی اقتصادی، تمایل ایرانیان برای داشتن خانواده­های بزرگ رو به زوال گذاشت. از دیگر عواملی که نرخ باروری کل ایران را از حدود شش به دو تولد به ازای هر زن سوق داده است، می­توان به کاهش فضای اجتماعی تعریف­شده که در سالهای ابتدایی جنگ رواج داشت، افزایش تدریجی تحصیلات زنان و سن ازدواج اول، تمایل روز افزون والدین برای تأمین منابع بیشتر برای تربیت  فرزندان خود و از همه مهمتر تغییر سیاست رسمی جمعیتی دولت در اواخر دهه۸۰ اشاره کرد. در نتیجه همسویی با سیاستهای عمومی و منافع شخصی بین سالهای ۱۹۸۵ و ۲۰۰۰، میزان باروری کل از حدود ۶٫۵ به ۲٫۰ تولد در هر زن کاهش یافته است. همچنین اندازه متوسط خانوار نیز از ۵٫۰ نفردر سال ۱۹۸۵ به ۳٫۳ نفر در سال ۲۰۱۶ کاهش یافته است که تقریباً هیچ تفاوتی در این بّعد بین خانواده­های شهری و روستایی وجود ندارد.

شکل ۱۰٫ روند جمعیت شهری و روستایی ایران (محور سمت چپ) و میزان باروری کل و اندازه متوسط خانوار (محور سمت راست) [۲،۲۸،۴۱،۴۲].

تحصیلات

یکی از مهمترین و پراهمیت­ترین توسعه­های ایران معاصر، پیشرفت مداوم و نسبتاً سریع در پیشرفت­های تحصیلی است (شکل ۱۱). قبل از نیمه قرن بیستم، میزان سواد در ایران به طور قابل توجهی پایین­تر از کشورهایی مانند چین، ترکیه و هند بود. مشابه بسیاری از دیگر نهادهای مدرن در کشور، آموزش جمعی در ایران با اقدامات دولت سازی رضا شاه در دهه سی و حدوداً یک قرن پس از معرفی آموزش اجباری در اروپا آغاز شد. این روند بعداً به دلیل تشکیل سپاه دانش توسط شاه در سال ۱۹۶۳ به عنوان روشی مقرون به صرفه برای بهبود آموزش روستایی شتاب گرفت [۴۳] و بخشی از آن با تغییر تدریجی اقتصاد از کشاورزی به ترکیبی متنوع بود که تقاضا برای کارکنان ماهر و متخصص را افزایش داد. در آغاز انقلاب، تقریباً نیمی از جمعیت و کمتر از یک چهارم بزرگسالان سواد داشتند، در حالی که امروزه نه تنها میزان سواد به حدود ۹۰ درصد رسیده بلکه حدود نیمی از جوانان تا سال ۲۰۲۵ دارای مدرک لیسانس یا بالاتر هستند.

فراتر از مزایای سنتی و جهانی آن، گسترش سیستم آموزشی در دوره پس از انقلاب، به دو هدف مهم استراتژیک خدمت کرده است. نخست اینکه مدارس و دانشگاهها، بسترهای مختلف در سطح کشور را برای کنترل تفکر فراهم می­کنند، بنابراین بر عمیق­ترین ریشه های جامعه تأثیر می گذارد. هر شهروند ایرانی امروز در حدود پنجاه سالگی، یک برنامه آموزشی طولانی و منظم را پشت سر گذاشته که یکی از اهداف اصلی آن تبدیل او به یک شهروند متعهد است که از عقاید انقلاب پشتیبانی کند. بنابراین، تحصیل، همراه با انحصار رسانه، توسط جمهوری اسلامی به عنوان فرصتی برای ایجاد یک منبع ماندگار مشروعیت برای خود محسوب می­شود. علاوه بر این، گسترش سریع آموزش عالی در طی یک دهه گذشته، یک مشکل عجولانه برای ناتوانی دولت و اقتصاد در ایجاد شغل برای اجوانان این کشور هنگام ورود به بازار بوده است. این رویکرد تولیدی به  آموزش عالی به ویژه در مقطع کارشناسی ارشد باعث از بین رفتن کیفیت آموزش و تحقیقات و همچنین به اشکال مختلف فساد دانشگاهی شده است. این موارد شامل خرید صریح پایان­نامه توسط دانشجویان از ارائه دهندگان شخص ثالث محتوا،  سرقت ادبی توسط اساتید و رشوه دادن است. علاوه بر این، با وجود بسته شدن شکاف جنسیتی در تحصیل، مشارکت نیروی کار زنان همچنان پایین مانده است. این بدان معناست که، بر خلاف زیربناهای اساسی جامعه، ایران در نزدیکی قعر روند U شکل مانده است که معمولاً بین مشارکت زنان در اقتصاد و میانگین تحصیلات آنها وجود دارد.

شکل ۱۱٫ تغییر در میزان سوادآموزی در ایران ، ترکیه ، چین و هند (سمت چپ) و دستاوردهای تحصیلی ایرانیان در سال ۲۰۱۶ (سمت راست) [۲،۲۸،۴۴].

جنبشهای اجتماعی

تغییرات فوق در جمعیت شناسی و سطح تحصیلات، همراه با قرار گرفتن فزاینده در معرض عناصر سبک زندگی غربی، به سکولاریزه شدن تدریجی و رشد فردگرایی در جامعه، به ویژه در دو دهه گذشته منجر شده است. این تحولات باعث ایجاد اختلاف روزافزون بین ترجیحات و انتظارات مردم و واقعیت های کشور شده است- هم در سطح عقیدتی (به عنوان مثال، اطاعت از شریعت به عنوان منبع قانون) و هم در سطح عملکرد (به عنوان مثال انتظارات اقتصادی بالاتر و تمایل کمتر برای قربانی کردن رفاه فردی با وعده دستیابی به پیشرفت عمومی بیشتر). در این میان، قدرت کاهنده نهادهای خانواده، مذهب و قانون، نظم اجتماعی سنتی را بی­ثبات کرده است که در کنار بن بست حکمرانی، منجر به هرج و مرج شده است، به عنوان مثال، در افزایش نرخ جرم و جنایات ظاهر می شود (شکل ۶).

در حالی که تغییرات فوق در بین ایرانیان در سطح فردی رخ داده است، ایران نیز شاهد ظهور چند جنبش اجتماعی در دو دهه گذشته بوده است که مهمترین آنها جنبش اصلاحات، جنبش سبز، جنبش حقوق زنان و جنبش نان بوده است. در میان آنها، فقط جنبش اصلاحات (که با انتخاب خاتمی آغاز شد) هر چهار مرحله معمول یک جنبش اجتماعی را پشت سر گذاشت: ظهور، انسجام، بوروکراسی­سازی و افول (که می­تواند با موفقیت یا شکست باشد) [۴۵]. قابل توجه است که همه این جنبش­ها به شدت توسط دولت سرکوب شده­اند. همه جانبه­ترین – جنبش اصلاحات – پایان یافت و ناامیدی های بیشتری را به وجود آورد زیرا همه راه­های اصلاحات مؤثر مسدود شده بود. جنبش سبز قبل از رسیدن به مرحله بوروکراسی­­سازی، توسط دولت سرکوب شد. جنبش حقوق زنان در مرحله همبستگی است و علی­رغم سرکوب­های گسترده، به نظر می­رسد مسیری مناسب برای موفقیت دارد­، به ویژه با توجه به فشار فزاینده اقتصادی پیش­بینی شده که دولت در آینده به احتمال زیاد ظرفیت و قصد خود برای مقابله با آن را در افکار عمومی کاهش می­دهد. اخیراً، جنبش نان با اولین علائم خود در اواخر سال ۲۰۱۷ ظاهر شد، وقتی که اعتراضیات متمرکز بر شرایط اقتصادی در شهر مشهد پدید آمد. این اعتراضات مانند آتشی وحشی در حدود صد شهر گسترش یافت، در حالی که اهداف و خواسته های آنها فراتر از مسائل اقتصادی بود و با انتقاد از کل سیستم سیاسی شدت گرفت. طی یک سال پس از طغیان جنبش نان، شکل اصلی تجلی آن از اعتراض گسترده خیابان (اما سازمان­نیافته) به اعتصاب­های سازمان­یافته­تر تغییر یافته است که در دوره جمهوری اسلامی بی سابقه بوده است. آینده این جنبشهای اجتماعی و نحوه پاسخگویی نظام حکمرانی به آنها (از جمله اینکه چقدر دولت حاضر به سرکوب یا قادر به سرکوب آنهاست) در شکل­گیری آینده حکمرانی در ایران از اهمیت بسیاری برخوردار است.

بحث فوق تحلیلی کلی از مؤلفه­های اصلی مدل حکمرانی چند بعدی (مشروعیت، دولت، قانون، پاسخگویی، اقتصاد و بسیج اجتماعی) در ایران ارائه می­دهد. نمونه­های خاص دیگری در پیوست B با بحث ­هایی در مورد پیامدهای حاکمیت در سه مجموعه متنوعی از موضوعات: درآمد نفت، رابطه آب غذایی و دستاوردهای علمی ارائه شده است. سرانجام، ضمیمه C کاربرد همان چارچوب برای تحلیل مدیریت و توسعه را برای پیش بینی آینده ایران تحت سناریوهای مختلف نشان می­دهد.

 

۴- ملاحظات نهایی

این مقاله کوششی برای ارزیابی کیفیت حکمرانی در ایران بوده و تأثیرات آن بر توسعه اقتصادی طی نیم قرن گذشته را نشان می­دهد. با توجه به عدم کفایت خروجی­های معمول (به عنوان مثال، سرانه تولید ناخالص داخلی) و معیارهای کمی ترکیبی (به عنوان مثال، شاخص­های حکمرانی بانک جهانی) برای این موضوع، از یک چارچوب چند بعدی استفاده شده است که تعامل پویا را در بین اجزای مختلف مربوط به حکمرانی وتوسعه (دولت، قانون، پاسخگویی، مشروعیت، بسیج اجتماعی و اقتصاد) را در نظر می­گیرد. با نگاه از طریق این لنز، دوره­های زمانی مختلف با الگوهای متمایز تعامل بین این مؤلفه­ها مشخص شده است.

تأثیر چندین دهه حکومت ضعیف، تقریباً در تمام چالشهای اساسی ایران وجود دارد: یک اقتصاد نحیف، نسبت اشتغال پایین، تورم مزمن بالا، بحران آب، نظام بازنشستگی آشفته، پرواز سرمایه انسانی و اعتماد اجتماعی فرسوده. بر اساس تحلیل ارائه شده در اینجا، نتیجه می­گیرم که ناکارآمدی نظام حکمرانیرا می توان به عوامل مختلفی نسبت داد:

• دولت: ظرفیت پایین، دامنه وسیع، نهادهای موازی، استقلال بیش از حد نهادی؛
• حاکمیت قانون: کاهش مشروعیت دین و سنت به عنوان منبع قانون، مشکل در انتقال از قانون توسط قانون به حاکمیت قانون، فساد سیستمی، عدم استقلال قوه قضائیه، محیط نامطلوب برای بخش خصوصی؛
• پاسخگویی: فقدان احزاب دارای برنامه و سرکوب مداوم جامعه مدنی، انحصار دولتی رسانه ها، استخدام غیر شایسته سالاری، مناسبات روابطی و سیاست­های پوپولیستی؛
• مشروعیت: انزوای بین المللی، اتلاف منابع عمومی در تلاش برای مهندسی اجتماعی، مانع شدن برای اصلاحات اقتصادی به دلیل ترس از ناآرامی­های اجتماعی؛
• وضعیت اقتصادی: مشکل در انتقال از منبع مبتنی بر اقتصاد مدرن پیچیده، سیاست­های پوپولیستی ناپایدار، سرمایه­گذاری کم، کاهش بهره­وری ، غلبه فعالیت­های رانت جویانه به کارآفرینی ، فرار مغزها؛
• بسیج اجتماعی: افزایش انتظارات اقتصادی به دلیل روندهای آموزشی و شهری­شدن و افزایش قرار گرفتن در معرض کشورهای توسعه یافته.

با در نظر گرفتن سناریوهای احتمالی آینده، مشاهده می­شود که اصلاحات یک بعدی که فقط روی مشکلات منفردی مانند اقتصاد یا روابط بین الملل متمرکز شده­اند، فقط می­توانند تسکین کوتاه مدت داشته باشند و محکوم به شکست در میان مدت و طولانی مدت هستند. در عوض­، آنچه ایران فوراً برای متوقف کردن چرخه شریر در ابعاد سیاسی، اجتماعی و اقتصادی نیاز دارد، یک رویکرد تحول یافته سازمان یافته برای حکمرانی است که همزمان چالش­های داخلی و خارجی را برطرف می کند. با این حال، در حال حاضر مسیری عملی برای اجرای موفقیت آمیز چنین اصلاحاتی وجود ندارد. اول اینکه مشخص نیست که آیا اراده سیاسی منسجمی در کشور وجود دارد که بتواند از این نوع تلاش­های پرخطر استفاده کند. دوم، حتی اگر چنین اراده سیاسی ظهور کند، بدون اعمال قانون در طبقه حاکم، نمی تواند موفق باشد. در غیاب مورد دوم، فساد همچنان گسترش می ­یابد و اعتماد اجتماعی را از بین می­برد – که بدون آن اصلاحات به طور بالقوه بی­­ثبات تر می­شوند.

علاوه بر چالش­های داخلی­، سه روند جهانی فراگیر – فراتر از کنترل دولت و جامعه – تأثیرات چشمگیری بر آینده ایران در دهه­های آینده خواهد گذاشت. اول­، تغییرات آب و هوایی که احتمالاً دامنه وسیعی از تأثیرات را بر ایران خواهد گذاشت؛ از قبیل شرایط وخیم آب و هوایی و خسارت­های کشاورزی. دوم، الگوی جدید در بازارهای جهانی انرژی که احتمالاً منجر به کاهش درآمدهای حاصل از صادرات نفت برای ایران در دهه­های آینده خواهد شد. از آنجا که اقتصاد جهانی به تدریج از مصرف نفت عاری می­شود، به احتمال زیاد بخش قابل­توجهی از ذخایر نفت ثابت شده ایران هرگز تولید نخواهند شد. مقدار ثروتی که ایرانیان به دلیل ذخایر نفتی از دست می­دهند می­تواند به ده تا بیست برابر ارزش اندازه فعلی اقتصاد ایران باشد. سوم، روندهای جدید در زمینه هوش مصنوعی و اتوماسیون، پیشرفت در کشورهایی مانند ایران را که به دنبال رشد فزاینده کار و تولید در آینده هستند، دشوار خواهد کرد. در دراز مدت، اثرات ترکیبی از سه عامل خارجی فوق (تغییر اوضاع، منظر جدید انرژی جهانی و اتوماسیون) به هیچ وجه کمتر از تهدیدهای ناشی از چالشهای داخلی ایران نخواهد بود.

من می­خواهم سخنان پایانی خود را با تأکید بیشتر بر ضرورت اصلاحات عمیق در نهادهای حکمرانی به پایان برسانم تا بتوانیم با چالش­های نسبتاً دشوار کشور روبرو شویم که بدون در نظر گرفتن رژیم سیاسی حاکم  در آینده ظهور خواهند کرد. تجربه دهه­های گذشته نشان داده است که استراتژی توسعه دولتی غالب در ایران نتایج مطلوبی به همراه ندارد. برای پایان دادن به چرخه شریر فعلی و بهبود مسیر آینده کشور، ایران باید به جای آن یک استراتژی حکمرانی تحول­گرا را اجرا کند تا انتظارات را به جهت مثبت منتقل کند، استقلال نهادهای سیاسی را کاهش دهد و امکان ایجاد جامعه مدنی قدرتمند را فراهم کند. برای این منظور، برنامه­های توسعه آینده کشور باید شامل یک استراتژی روشن برای توالی و پیگیری اصلاحات ساختاری در هر دو نهاد سیاسی و اقتصادی باشد نه اینکه صرفاً بیان عددی فهرست آرزوهای سیاستمداران برای پنج یا بیست سال آینده باشد. سرانجام، با توجه به گسترش و عمق فساد در کشور، علاوه بر انجام اقداماتی با هدف بهبود شفافیت، ایران به کمسیون قدرتمند ضد فساد، مستقل از قوه قضائیه و پلیس نیز نیاز دارد تا در هر سطحی، از مقامات فاسد تحقیق و پیگرد قانونی کند.

 

واژه نامه

انتخاب نامساعد: معامله­ای است که در آن فروشنده یا خریدار اطلاعاتی در مورد کیفیت محصول دارد که طرف مقابل آن را ندارد.

فساد: همانطور که شفافیت بین­الملل تعریف کرده است، «سوء استفاده از قدرت واگذار شده برای منافع شخصی. بسته به میزان پول گمشده و بخشی که که این اتفاق در آن افتاده، فساد می­تواند به عنوان بزرگ، خرد و سیاسی طبقه­بندی شود».

موارد خارجی: عوارض جانبی (مثبت یا منفی) و عواقب فعالیتی که شخص ثالث تجربه کرده و مبلغی را برای آن پرداخت نمی­کند یا دریافت نمی­کند.

نهادها: الگوهای پایدار، ارزشمند و تکراری از رفتار که می­توانند کمابیش پیچیده، سازگار، مستقل و منسجم باشند [۱۰،۱۹].

حکمرانی: توانایی دولت در ایجاد و اجرای قوانین و ارائه خدمات، صرف نظر از اینکه این دولت دموکراتیک است یا خیر” [۷].

شکست بازار: وضعیتی که اقتصاد بازار مقدار بهینه منابع را برای تهیه کالاها یا خدمات خاص اختصاص نمی­دهد.

مخاطره اخلاقی: خطرات بیشتری را در معرض قرار می­دهد زیرا شخص دیگری هزینه­های آن را متحمل می­شود.

قدرت: “توانایی گروه­ها و افراد برای وادار کردن دیگران به کاری به نفع آن گروه­ها و افراد و ایجاد نتایج خاص” [۱۱].

کیفیت نظارتی: “توانایی دولت در تهیه سیاست­ها و مقررات محکم که امکان توسعه و ارتقاء بخش خصوصی را فراهم می کند” [۱۷].

حاکمیت قانون: ” اِعمال غیرشخصی و منظمِ قوانین شناخته شده برای بازیگران دولت و شهروندان به طور یکسان” [۱۱].

دولت: قوه مجریه دولت و بروکراسی­های مرتبط با آن.

دولت سازی: “ایجاد نهادهای جدید دولتی و تقویت نهادهای موجود” [۹].

بهره­وری کل فاکتور: معیاری از بازده است که مربوط به بخشی از رشد تولید است که با تغییر در میزان کار و ورودی های سرمایه قابل توضیح نیست.

نرخ باروری کل“: تعداد کل فرزندان متولد شده یا احتمالاً تعداد فرزندانی که در زمان زندگی یک زن به دنیا می­آیند، اگر او در نرخ غالب باروری ویژه سن در جمعیت باشد” [۴۶].

اعتراض و پاسخگویی: “میزان دسترسی شهروندان یک کشور در انتخاب دولت خود و همچنین آزادی بیان، آزادی اجتماعات و رسانه آزاد” [۱۷]

 

References

1. Economic Time Series Database, The Central Bank of Iran (cbi.ir).
2. F. Roudi, P. Azadi, and M. Mesgaran, Iran’s Population Dynamics and Demographic Window of Opportunity, Working Paper 4, Stanford Iran 2040 Project, Stanford University, 2017.
3. International Monetary Fund, World Economic Outlook.
4. Worldwide Governance Indicators (WGI) Project. The World Bank, Washington DC.
5. Corruption Perception Index 2018: Global Scores, Transparency International, Berlin.
6. Freedom in the World 2018, Freedom House, Washington DC.
7. F. Fukuyama, What Is Governance?, CGD Working Paper 314. Washington, DC: Center for Global Development, 2013.
8. B. Rothstein, Understanding the Quality of Government in China: The Cadre Administration Hypothesis, CDDRL Working Paper 133, 2013.
9. F. Fukuyama, State-Building: Governance and World Order in the 21st Century. Profile Books, 2004.
10. F. Fukuyama, The Patterns of History, Journal of Democracy, 23, 2012.
11. World Development Report: Governance and the Law. Washington, DC: the World Bank, 2017.
12. World Development Report: The State in a Changing World. Washington, DC: the World Bank, 1997.
13. F. Fukuyama, The Origins of Political Order: From Prehuman times to the French Revolution. Farrar, Straus and Giroux, 2011.
14. F. Fukuyama, Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy, Straus and Giroux, 2014.
15. F. Fukuyama, Transitions to the Rule of Law, Journal of Democracy, 21, 2010.
16. H. Bashiriyeh, Cleavages in Iranian Politics Since 1979, in A. Milani and L. Diamond (eds.), Politics and Culture in Contemporary Iran, Lynne Rienner, 2015.
17. D. Kaufmann, A. Kraay, and M. Mastruzzi, The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues. Hague Journal on the Rule of Law, 3, 2011.
18. S.I. Lindberg. A. Lührmann, V. Mechkova, From de-jure to de-facto: Mapping Dimensions and Sequences of Accountability, World Development Report Background Paper, World Bank, 2017.
19. S. P. Huntington, Political Order in Changing Societies, Yale University Press, 1968.
20. B. Levy, F. Fukuyama, Development Strategies Integrating Governance and Growth, Policy Research Working Paper 5196, The World Bank, 2010.
21. J.E. Stiglitz, Globalization and its Discontents. W. W. Norton & Company, 2003.
22. Economic Modeling and Information Management Office, Ministry of Economic Affairs and Finance, (databank.mefa.ir).
23. Iranian Privatization Organization Performance Report in 1396, (in Farsi), 2017.
24. K. Harris, The Rise of the Subcontractor State: Politics of Pseudo-privatization in the Islamic Republic of Iran, International Journal of Middle East Studies, 45, 2013.
25. A. Milani, The Shah, St. Martin’s Griffin, 2012.
26. T. Ginsburg, T. Moustafa, Rule by Law: The Politics of Courts in Authoritarian Regimes, Cambridge University Press, 2008.
27. K. Basu, T. Cordella, Institutions, Governance and the Control of Corruption, Springer International Publishing, 2018.
28. Iran’s Statistical Yearbooks, Iran’s Statistical Center, 1997–۲۰۱۶٫
29. B. Rothstein, Fighting systemic corruption: The indirect strategy, Daedalus, 147.3, 2018.
30. S. Levitsky, A. L. A. Way, Elections Without Democracy: The Rise of Competitive Authoritarianism, Journal of Democracy, 13, 2002.
31. L.J. Diamond, Thinking About Hybrid Regimes, Journal of Democracy, 13, 2002.
32. S. Rose-Ackerman, Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform, Cambridge University Press, 2010.
33. F. Alvaredo, L. Assouad, T. Piketty, Measuring Inequality in the Middle East 1990-2016: The World’s Most Unequal Region?, World Inequality Lab, 2018.
34. T. Piketty, Capital in the Twenty-First Century, Harvard University Press, 2014.
35. Productivity in the Iranian Economy (1375–۱۳۹۵), The Central Bank of Iran, in Farsi, 2018.
36. R. Zahedi, P. Azadi, Central Banking in Iran, Working Paper 5, Stanford Iran 2040 Project, Stanford University, 2018.
37. L. Pritchett, M. Woolcock. Solutions When the Solution is the Problem: Arraying the Disarray in Development, World Development 32, 2004.
38. K.W. Deutsch, Social Mobilization and Political Development, The American Political Science Review, 55, 1961.
39. L.J. Diamond, Democracy in Decline: How Washington Can Reverse the Tide, Foreign Affairs, 151, 2016.
40. UN Population Division, United Nations Department of Economic and Social Affairs.
41. M. J. Abbasi-Shavazi, The fertility revolution in Iran, Population et Sociétés, 373, 2001.
42. M. Hosseini-Chavoshi, M. J. Abbasi-Shavazi, P. McDonald, Fertility, Marriage, and Family Planning in Iran: Implications for Future Policy, Population Horizons,13, 2016.
43. F. Sabahi, “Literacy Corps,” Encyclopædia Iranica, online edition, 2004.
44. World Development Indicators, The World Bank, Washington DC.
45. Four Stages of Social Movements, EBSCO Publishing Inc., 2009.
46. Demographic Indicators, World Health Organization (WHO).
47. BP Statistical Review of World Energy, 2018.
48. Historical Oil Prices, U.S. Energy Information Administration (EIA).
49. M. B. Mesgaran, P. Azadi, A National Adaptation Plan for Water Scarcity in Iran, Working Paper 6, Stanford Iran 2040 Project, Stanford University, 2018.
50. S. Sadeh, M. Mirramezani, M. B. Mesgaran, A. Feizpour, P. Azadi, The Scientific Output of Iran: Quantity, Quality, and Corruption, Working Paper 7, Stanford Iran 2040 Project, Stanford University, 2019.

 

پیوست الف: اقدامات کمّی برای مدیریت

در دهه های اخیر تلاش­های زیادی صورت گرفته است تا کیفیت حکمرانی در طول زمان و کشورها سنجیده شود. یکی از این پروژه ها، که در تحقیقات علمی و مباحث مربوط به سیاست­های توسعه مورد استفاده قرار می­گیرد ، شاخص­های حکمرانی جهانی بانک جهانی است [۴]. این شاخص­ها با جمع­آوری تعداد زیادی نشانه در شش ارزیابی ترکیبی تولید می­شوند: اثربخشی دولت، ثبات سیاسی و عدم خشونت، کیفیت نظارتی، کنترل فساد، حاکمیت قانون و اعتراض و پاسخگویی. چهار مورد از شاخص­های حکمرانی بانک جهانی مربوط به کیفیت نهادهای دولتی (یعنی اثربخشی دولت، ثبات سیاسی، کیفیت نظارتی و کنترل فساد) است و از این رو می­توان برای نشان­دادن دولت در کنار هم قرار داد، در حالی که دو مورد دیگر مستقیماً با دو مجموعه دیگر از نهادها در چارچوب مفهومی که در ابتدا معرفی شد (یعنی قانون و مسئولیت پذیری) مطابقت دارد. شکل A1 روند شاخص­های حکمرانی ایران را  ترسیم می­کند که توسط بانک جهانی از سال ۱۹۹۶ گزارش شده است.

شکل .A1 روندها در شاخص­های حکمرانی بانک جهانی در ایران بین سالهای ۱۹۹۶ و ۲۰۱۷ [۴]. متغیرها در ابتدا به گونه­ای پردازش می­شدند که هرکدام دارای انحراف استاندارد از میانگین یک و صفر (به طور معمول از ۲٫۵- تا ۲٫۵ متغیر هستند)، با مقادیر بالاتر که نشان­دهنده نتایج مطلوب­­تر هستند [۱۷]. در این مطالعه از میانگین متحرک دوساله استفاده شده است.

به نظر من، تنها نتیجه­گیری محکم که می­توان از این روندها دریافت کرد، نتایج مطابق با خرد متعارف[۷] است: (۱) از نظر نسبی، کیفیت حکمرانی در ایران به طور قابل­توجهی ضعیف­تر از میانگین جهانی است؛ (۲) در دهه های اخیر هیچ تغییر اساسی در دولت و مؤسسات حاکمیت قانون رخ نداده است؛ و (۳) پاسخگویی دموکراتیک از نظر نسبی در طی دو دهه گذشته دچار افت شدید شده است. با این حال، این روند منفی اخیراً تا حدودی بهبود یافته است، احتمالاً به دلیل رشد استفاده از رسانه­های اجتماعی و افزایش سهم فارغ­التحصیلان دانشگاه در جمعیت. در کل، با آنکه این شاخص­ها می توانند برای مقایسه­های گسترده بین کشورها مفید باشند، اما به نظر نمی­رسد که آنها اطلاعات مفصلی را که برای مطالعه تکامل نهادها در ایران در طول زمان لازم است، ارائه دهند.

یکی دیگر از شاخص­های متداول که معمولاً کیفیت حکمرانی از آن استنباط می­شود، تولید ناخالص داخلی واقعی سرانه و سایر معیارهای خروجی است. در حالی که درآمد سرانه، همانطور که در شکل ۷ نشان داده شده است، می­تواند به عنوان یک پروکسی برای میانگین معیار زندگی (و از این رو رضایت اقتصادی / نارضایتی در جامعه) استفاده شود، کاربرد آن برای ارزیابی کیفیت حکمرانی در ایران محدود است. علاوه بر کاستی­های کلی ارزیابی از خروجی به منظور آشکار کردن کیفیت اساسی حکمرانی (زیرا آنها از میزان منابع استفاده شده یا ورودی­ها در محاسبات چشم­پوشی می­کنند)، ایران معاصر نمایانگر موردی است که در آن رشد درآمدهای مردم، بخصوص در کوتاه مدت، تا حدودی مستقل از کیفیت حکمرانی بوده است.

اولین دلیل در مورد همبستگی ضعیف بین سطح درآمد و کیفیت حکمرانی در ایران مربوط به نقش تعیین­کننده­ای است که درآمد نفت در درآمد ملی ایفا می­کند. درآمد نفت بستگی به میزان استخراج نفت و قیمت­های جهانی دارد که مبنای تاریخی آنها (نگاه کنید به ضمیمه ب)، به استثنای چند دوره زمانی، از اقدامات یک کنشگر متوسط بازار مانند ایران مستقل است. علاوه بر این، در کنار نقش مستقیم و غیرمستقیم دولت در توسعه میادین نفتی، درآمد سرانه حاصل از نفت بستگی به عوامل بیرونی دیگر مانند قیمت جهانی نفت، سهولت استخراج ذخایر نفتی موجود و اندازه جمعیت آن دارد. در غیاب صندوق ثابت مستقل دولتی که خوب عمل کند مانند مورد ایران، نوسانات درآمدهای نفتی اقتصاد را به تحلیل می­برد به حدی که درآمد را نمی­توان شاخص مناسبی برای تکامل کیفیت دولت در کوتاه مدت یا میان­مدت در نظر گرفت.

دلیل دوم همبستگی ضعیف بین درآمد سرانه و کیفیت مدیریت در ایران مربوط به تأثیرات گسترده جنگ و عوامل جمعیتی بر درآمد سرانه است. جنگ طولانی و ویرانگر با عراق، همراه با سرعت بالای رشد جمعیت، باعث افت شدید سرانه تولید ناخالص داخلی واقعی در دهه اول پس از انقلاب شد. در مقابل، روند صعودی اقتصاد در دوره پس از جنگ (بخشی از آن به دلیل وجود ظرفیت تولید استفاده نشده) و ساختار سنی مطلوب جمعیت از جمله مهمترین نیروهای محرک (اما شاید کمتر مرئی) رشد اقتصادی دهه­های دوم و سوم جمهوری اسلامی بوده­اند.[۸] از آنجایی که جنبه­های مهم در هر یک از این تحولات در دولت بیرونی بوده است، پیامدهای اقتصادی بزرگ آن­ها استفاده از درآمد سرانه برای ارزیابی کیفیت موضوع حکمرانی است.

سومین عاملی که درآمد سرانه و کیفیت مدیریت در ایران را بازنمود نمی­دهد، به یارانه­های سنگین و سیاست­های اقتصادی به ظاهر طرفدار فقیران مربوط است. با آن که این سیاست­ها دسترسی به برخی کالاها و خدمات را بهبود بخشیده است (به عنوان مثال، سوخت و برق)، نه سهم فوری آنها در قدرت خرید خانوار را نشان می­دهد و نه پیامدهای منفی آنها را از نظر ناکارآمدی و هزینه­های فرصت که به خوبی با بروندادهای ساده مانند تولید ناخالص داخلی واقعی نشان داده می­شود.

چهارمین عاملی که می­تواند استفاده از برونداد را به یک نشانگر گمراه­کننده برای کیفیت حکمرانی در ایران تبدیل کند، بدهی زیاد و رو به رشد نسل فعلی به نسل­های آینده است که در اشکال مختلف تجلی می­یابد. در حقیقت، با بهره‌برداری از آنچه متعلق به نسلهای آینده است و در عین حال عدم جایگزینی آنها با دارایی­های فیزیکی یا مالی با دوام، سهم قابل توجهی از رفاه اقتصادی گذشته و فعلی نسل حاضر حاصل شده است. اگرچه بدهکاری بین نسلی ایران بر طیف گسترده­ای از منابع گسترده است، اما تأثیرات شدید سیاست­های ناپایدار و غیرمسئولانه گذشته در مدیریت منابع هیدروکربوری و آبهای زیرزمینی کشور، از بین رفتن خاک حاصلخیز، عدم پرداخت پول صندوق های بازنشستگی در نبود ساختار سنی مطلوب، ورشکستگی بانکی و افزایش انبوه بدهی­های عمومی مشهود است

پیوست ب: مطالعات موردی بخشی

نفت و گاز

درآمدهای حاصل از صادرات نفت طی قرن گذشته نقش تعیین­کننده­ای در روند دولت سازی ایران داشته و نگرش نخبگان نسبت به کارآفرینی و رانت­جویی را شکل داده است. تولید و صادرات نفت خام در ایران در دهه ۷۰ به اوج خود رسید، در حالی که مصرف داخلی رو به افزایش بوده است (شکل ب ۱).

بخش نفت و گاز ایران تحت تأثیر سرمایه­گذاری ناکافی مزمن و طولانی­شدن زمان بین تصمیمات نهایی برای سرمایه­گذاری و تکمیل پروژه بوده است. در نتیجه، میزان تولید نفت و گاز کشور نسبت به مقدار ذخایر ثابت اندک بوده است. اگرچه هیچگاه صرفه­جویی بین نسلی از طرف دولت موردنظر نبوده است، تولید کم نفت نیز تا همین اواخر منفی تلقی نمی شد، زیرا می­توانست نفت بیشتری را برای آینده ذخیره کند، وقتی که ارزش نفت واقعأ پیش­بینی میشد به میزان قابل توجهی بالاتر از امروز باشد.

شکل ب ۱٫ مصرف نفت خام، صادرات و قیمت هر بشکه نفت ایران [۱،۴۸]. داده­ های مربوط به سال ۲۰۱۹ فقط بر اساس سه ماهه اول است.

با این حال، فقط در یک دهه، چشم انداز قیمت نسبی نفت کاملاً تغییر کرده است. سیاست­های اقلیمی برای جدا کردن اقتصاد جهانی از مصرف سوخت فسیلی به همراه انقلاب نفتی و کاهش شدید در هزینه وسایل نقلیه برقی و انرژی تجدید پذیر، منجر به تغییر پارادایم در بازارهای نفت از کمبود به فراوانی شده و از این رو یک بازار رقابتی­تر و حاشیه پایین­تر را در درازمدت بوجود آورده است. درنهایت، با توجه به ذخایر بزرگ ایران به نسبت تولید (حدود ۸۶ سال [۴۷])، این احتمال وجود دارد که سهم بزرگی از ذخایر نفت خام ایران هرگز تولید نشود. با بهای ۶۰ دلار در هر بشکه نفت خام، که ضرر به ثروت ملی ایران است، سلسله ذخایر نفتی، بین ده تا بیست برابر تولید ناخالص داخلی فعلی کشور تخمین زده می شود. به طور کلی، حتی در صورت عدم تحریم، سهم نفت در تأمین اعتبار مخارج عمومی در آینده کاهش می­یابد. این امر ابتدا به تشدید کسری مالی منجر می­شود اما به تدریج دولت را وادار می کند تا مالیات های بیشتری را از شهروندان و سازمان­های شبه عمومی جمع کند که این امر می تواند پاسخگویی را بهبود بخشد.

غذا و آب

از اوایل انقلاب ۱۹۷۹، خودکفایی غذایی توسط دولت به عنوان یک هدف استراتژیک برای کاهش آسیب­پذیری در برابر تحریم­های بین­المللی تلقی می­شد. برای دستیابی به این هدف، دولت تولید داخلی را به شدت تشویق کرده است تا ضمن ذخیره ظرفیت پایدار کشور از نظر منابع آب و زمین، خودکفایی غذایی زیادی را برای یک جمعیت بزرگ و رو به رشد داشته باشد. با آنکه از زمان انقلاب ۱۹۷۹ جمعیت ایران ۲٫۵ برابر شده ، کل تولیدات کشاورزی آن پنج برابر شده است (در درجه اول با گسترش آبیاری).

با توجه به تقاضای زیاد برای آب کشاورزی، میزان مصرف آب ایران با حاشیه زیاد از ظرفیت پایدار خود فراتر رفته است – که خسارت قابل توجهی به محیط­زیست و کاهش منابع آب زیرزمینی وارد می­کند. دولت تاکنون نتوانسته است مداخلات کافی برای کاهش کشاورزی انجام دهد، زیرا چنین مداخلاتی نه تنها هدف خودکفایی در غذا را به خطر می­اندازد، بلکه می­تواند ناآرامی­های اجتماعی را در پایگاه سیاسی رژیم ایجاد کند. از یک سو، هرچه اوضاع فعلی بیشتر ادامه یابد، آسیب به محیط زیست بیشتر می­شود و تعداد افرادی که در نهایت به دلیل کمبود آب آواره می­شوند، بیشتر می شود. از طرف دیگر­، اگر کاهش تولید محصولات کشاورزی با رشد اقتصادی پایدار در سایر بخش ها همراه نباشد، ایران در آینده سطح بالاتری از نبود غذا و گرسنگی را متحمل می­شود.

به منظور قرار دادن توجیهی آب و غذای ایران در یک زمینه گسترده تر، من نسبت واردات مواد غذایی به تولید ناخالص داخلی را برای تعدادی از کشورها با سطوح مختلف درآمد و در دسترس بودن آب مقایسه کردم (شکل ب ۲). ایران می­تواند با افزایش غذای وارداتی حدود ۳٪ از تولید ناخالص داخلی خود را با کمبود آب سازگار کند.

شکل ب ۲٫ نسبت واردات غذا به تولید ناخالص داخلی (۲۰۱۶) در مقابل کل سرانه آب تجدیدپذیر سالانه در کشورهای منتخب [۴۹].

دستاوردهای علمی

با وجود کمبود هزینه­های تحقیقاتی در ایران و مشکلات ناشی از تحریم ها، نرخ رشد تعداد سالانه انتشارات علمی کشور (شکل ب ۳ ) در دو دهه گذشته بیش از تقریباً سایر کشورهای جهان بوده است [۵۰]. همانطور که در این مقاله [۵۰] بحث شده است، این افزایش غیرمعمول در تعداد انتشارات در درجه اول به دلیل افزایش گسترده تعداد دانشجویان فارغ­التحصیل بوده است – این خود به دلیل عوامل جمعیتی و بازار کار ناخواسته – و سیاست­های رسمی است که برای فارغ التحصیلی به حداقل تعداد مقاله نیاز دارند.

دولت با عدم ایجاد شغل کافی، گسترش دانشگاه را یک راه حل آسان و ارزان برای به تعویق انداختن ورود جوانان کشور به بازار کار می­داند. علاوه بر این، دولت از دستاوردهای علمی به ظاهر چشمگیر کشور که غالباً به صورت عددی بیان می شود، به عنوان تبلیغات جهت نشان دادن تصویری از رشد خود در مقایسه با ابرقدرتها استفاده می­کند.

تأکید بیش از حد بر تولید کمی علمی باعث ایجاد حباب نشریاتی با دو پیامد نامطلوب شده است: استفاده ناکارآمد از منابع انسانی کشور و رشد و دامن زدن به فساد دانشگاهی. با وجود این واقعیت محققان ایرانی در طی دو دهه اخیر حدود ۴۵۰،۰۰۰ مقاله منتشر کرده­اند، تعداد بسیار کمی از مقاله­ها (هیچکدام در برخی زمینه­ها) تجزیه و تحلیل جامع و روشنگری از چالش­های اساسی کشور (مانند دولت، سیستم بانکی، کمبود آب) ارائه می­دهد، که دقیقاً چیزی است که برای کشور بسیار مهم است. با توجه به حکمرانی و نهادهای مربوطه، بینش­های بدست آمده از این مطالعه موردی حاکی از اهمیت توالی مناسب در ایجاد نهادهاست.

به طور خلاصه، تأکید بیش از حد دولت بر جنبه های سطحی پیشرفت­های علمی – به جای فکر کردن در مورد نتایج و تأثیرات واقعی آنها – با طیف وسیعی از رفتارهای اجتماعی-سیاسی سازگار است که معمولاً از آن به عنوان مدرنیته بدون توسعه یاد می شود.

شکل ب۳٫ روند تعداد انتشارات علمی محققان ایرانی [۵۰]

پیوست ج: سناریوهای آینده

در این بخش، تعدادی سناریو بالقوه برای آینده حکمذانی و توسعه در ایران را بررسی می­کنم. این سناریوها نمونه­هایی برای برجسته کردن توالی های بالقوه تغییر و توسعه هستند که می­توانند تغییری اساسی در مسیر کشور ایجاد کنند. برخی از سناریوهایی که من مهمترین آنها را مربوط به آینده حکومت ایران می دانم در شکل C1 نشان داده شده است. هر سناریو با یک رویداد یا تصمیم متفاوت شروع می­شود که می­تواند درون زا یا برون زا برای سیستم حاکمیتی باشد و توالی­ای از وقایع را شرح دهد که در زیر آمده است.

تجارت به طور معمول: این سناریو فرض می­کند که هیچگونه اصلاحات اساسی در زمینه اقتصادی یا سیاسی انجام نمی­شود در حالی که سایر فشارها از جمله تحریم­های نفتی همچنان در کار خواهند بود. این مسیر باعث تشدید بحران اقتصادی حاضر خواهد شد که به نوبه خود موجب بسیج گسترده مردم و فرسایش مشروعیت دولت می­شود. این تحولات باعث فلج­کردن دولت و عملکرد آن در تحمیل اراده­اش بر مردم، و در نهایت باعث فروپاشی کل اقتصادی و هرج و مرج اجتماعی خواهد شد.

اصلاحات اقتصادی: این سناریو فرض می­کند که اراده سیاسی سطح بالا برای شروع انواع اصلاحات در ناکارآمدی و عدم تعادل موجود در اقتصاد، اصلاحات اقتصادی معنادار را آغاز می­کند (مثلاً خصوصی­سازی واقعی، مالیات بالاتر و یارانه­های کمترغذا و انرژی). در کوتاه مدت تا میان مدت، چنین اقداماتی ممکن است منجر به نارضایتی­های حتی عمیق­تر و گسترده­تری شود که عموم مردم را در تمام طبقات اقتصادی بسیج کند. برای مقابله با چنین پیامدهای ناخواسته اصلاحات اقتصادی، دولت باید پاسخگویی بیشتری نشان دهد و برخی از اصلاحات اساسی را در سایر جنبه های حکمرانی انجام دهد (به عنوان مثال، با کاهش برخی از مقررات سختگیرانه دینی بر سبک زندگی عمومی مانند لباس­پوشیدن). با این حال، این به نوبه خود می ­واند مشروعیت دولت را در بین حامیان اصلی آن کاهش دهد.

بازنگری در سیاست خارجی: سناریوی دیگر ممکن می­تواند تلاش برای کاهش بن­بست حکمرانی فعلی و بحران­های اقتصادی با تجدید نظر در سیاست خارجی باشد تا از پیامدهای بی­ثبات کننده اصلاحات اقتصادی داخلی جلوگیری شود. این امر می تواندآزادی عمل را فراهم کند و برخی از مهمترین اشکال نارضایتی مردم را در کوتاه مدت کاهش دهد، اگرچه مشکلات اساسی در اقتصاد همچنان پابرجاست. با این وجود، ممکن است به قیمت تضعیف مشروعیت دولت در میان حامیان وفادار باشد، که چنین مصالحه­ای را نشانه ضعف و انحراف از ارزش­های اصلی انقلاب خواهند دید. عدم موفقیت ستون اساسی مشروعیت، باعث وخیم­تر شدن ملاحظات اخلاقی در بین نخبگان سیاسی رژیم و بوروکراسی خواهد شد که این امر بیشتر به تضعیف حاکمیت قانون و افزایش فساد منجر خواهد شد. این نیز به نوبه خود باعث تضعیف مشروعیت دولت در بین غیرنخبه­ها خواهد شد. بنابراین، تمرکز بر تجدید نظر در سیاست­های خارجی بدون اصلاحات جدی داخلی، فقط مشکلات اساسی اقتصاد و حکمرانی را برطرف می­کند و بن بست حکومت را حل نمی­کند.

شوک های برونزا: بر خلاف سناریوهای قبلی، در اینجا من یک مورد را مهم می­دانم که شوکهای برونزای بی­ثبات­کننده است که باعث ایجاد یک سری اتفاقات در آینده کشور و سیستم حکومتی خواهد شد. نمونه­هایی از چنین شوک­هایی می­تواند شامل انتصاب رهبر بعدی بعد از خامنه­ای یا دخالت مستقیم بیشتر کشور در درگیری­های نظامی با کشورهای منطقه یا ایالات متحده باشد. این شوک­ها در کوتاه­مدت دوره­ای از هرج و مرج سیاسی و ناآرامی­های اجتماعی را به وجود می آورد. واکنش دولت به این هرج و مرج این خواهد بود که یک کنترل شبه­نظامی بر همه جنبه­های حکومت اعمال کند. این امر به نوبه خود باعث تضعیف قانون و پاسخگویی خواهد شد. ماهیت نامشخص چنین محیطی بحران اقتصادی را تشدید خواهد کرد. در دراز مدت، اوضاع اقتصادی بهبود نخواهد یافت مگر آنکه فضای سیاسی غیرنظامی شود و مردم نظام غالب را به عنوان هنجار جدید تلقی کنند.

 

Positive impact                                                                                                      Negative impact

 

شکل C1 : پیش بینی پیشرفت­های آینده تحت چهار سناریو مختلف: تجارت به طور معمول، اصلاحات اقتصادی ساختاری، اصلاح سیاست خارجی و شوک­های برون زا مانند تغییر رهبری یا درگیری نظامی.

[۱] . de jure (procedural)

[۲] . de facto (substantive)

[۳] .scope and capacity

[۴] . سه دهه پس از پایان جنگ ، مقامات دولتی هنوز هم گاهی اوقات از جنگ ، همراه با تحریم ها ، به عنوان کاستی های اقتصادی موجود یاد می کنند. اما چنین استدلالی ها قدرت اقناعی را که در گذشته از آنها برخوردار بوده اند ، تقریباً کاملاً از دست داده اند.

[۵] . حتی حزب توده ، که به نظر می رسید یک حزب سازمان یافته و پایدار برای ده ها سال بود ، یک حزب مستقل نیست که در داخل ایران تشکیل شده و وابستگی های واضحی با اتحاد جماهیر شوروی داشت.

[۶] . ظاهراً بالاخره شیوه های عملکرد بازار آزاد در سال ۲۰۱۹ برای کنترل تورم بی سابقه کشور مورد استفاده قرار گرفت.

[۷] . conventional wisdom

7. پدیده مشابهی در دو دهه پس از جنگ جهانی دوم در اروپای غربی رخ داده است [۳۴ ]