گروه پژوهشی توسعه اجتماعی آفرینش گروه پژوهشی توسعه اجتماعی آفرینش
علی عرب‌مازار یزدی[۱]
طرح مسئله
مرور روند سیاستگذاری اقتصادی در ایران در بیش از دو دهه‌ی اخیر نشان‌‌دهنده‌ی غلبه‌ی یک الگوی فکری خاص بر سیاستگذاری کلان‌اقتصادی و سیاست‌های اصلی طراحی و اجراشده برای اصلاحات اقتصادی در ایران است. الگویی که در طراحی راهبردهای اصلاحی اولویت نخست را به اصلاحات قیمتی می‌دهد و برای اصلاحات نهادی چنین تقدمی قائل نیست[۲]. جالب‌تر آنکه تغییرات دولت‌ها و روی کار آمدن سیاستمدارانی با دیدگاه‌های کاملاً متفاوت که هر یک برای پیروزی در انتخابات نقد سیاست‌های دولت پیشین را با توجه به عملکرد آنها، مبنای برنامه‌ی تبلیغاتی خود قرار داده بودند و حتی تکیه‌زدن اقتصاددانانی با رویکردهای مختلف بر صندلی‌های اصلی سیاستگذاری اقتصادی نیز تغییر چندانی در این روند بلندمدت ایجاد نکرده است و باز درب بر همان پاشنه چرخیده است.
چرا اینگونه است؟ چه عامل یا عواملی منجر به تداوم سلطه‌ی این الگوها بر عرصه‌ی سیاستگذاری اقتصادی ایران شده است؟ چنانچه بخواهم به بیان معمول در اقتصاد، مسئله را از سمت عرضه و تقاضا تشریح کنم، آن را می‌توان اینطور طرح کرد که آیا این روند ناشی از تمایلات طرف تقاضای راه‌حل‌های سیاستی، یعنی ساحت سیاست و قدرت، است یا به قابلیت‌های طرف عرضه، یعنی صاحبانِ نظر و اندیشه و طراحان چنین راه‌حل‌های سیاستی باز می‌گردد؟ به عبارتی آیا طراحان اینگونه الگوها قادرند بسته‌های سیاستی جذاب، با کیفیتی متمایز و راه‌گشا عرضه نمایند که چنین سلطه‌ی فکری‌ای را نتیجه داده است؟ یا آنکه در ترکیبی از این دو حالت، آنها راه‌حل‌هایی را عرضه می‌کنند که با خواست طرف تقاضا (ساحت سیاست و قدرت) سازگارتر است؟
در این مقاله در پی آنم که با ارائه‌ی یک چارچوب نظری منبعث از نظریه‌ی نهادگرایی نوین به این پرسش پاسخ دهم؛ پاسخ‌هایی آزمون‌پذیر بر مبنای شواهد تجربی، و مهم‌تر آنکه بر مبنای چنین پاسخی، معیاری را برای گزینش از بین سیاست‌های اقتصادی بدیل پیشنهاد نمایم. گرچه قصد آزمون تجربی پاسخ ارائه شده را ندارم اما در ادامه‌ی مقاله سه نمونه‌ی مهم تجربی در سیاستگذاری اقتصادی ایران را از این زاویه موردکاوی خواهم کرد و در نهایت راه‌کارهایی را برای برون‌رفت از این وضعیت ارائه خواهم نمود.
اما پیش از همه‌ی اینها، ناگزیر هستم تأکید نمایم که، قصدم از طرح این مسئله و پاسخ‌گویی به آن بیشتر منعکس‌کردن دغدغه‌های نظری پیرامون یک مسئله‌ی مهم به‌واقع موجود است. نه بنای ورود به مباحث حاشیه‌ای و غالباً بی‌حاصلِ رسانه‌ای موجود در این زمینه را دارم، نه به دنبال تخطئه‌ی تلاشهای گسترده‌ی گروهی از اقتصاددانان ایرانیِ مدافع الگوی مسلط برای ترویج سیاست‌های مورد قبولشان هستم و نه در پی توجیه کم‌کاری‌های محتملِ برخی از طرفداران الگوی بدیل آن. از نظر من، هدف و خروجی‌های اصلی این مقاله گزاره‌ای آزمون‌پذیر در مورد پرسش اصلی آن است که باید در معرض نقد جدی و نیز آزمون تجربی قرار گیرد و نیز دستیابی به یک معیار اضافی برای ارزیابی سیاست‌های بدیل پیشنهادی.
چند توضیح مقدماتی
پیش از ورود به تبیین نهادگرایانه‌ی چرایی و چگونگی تداوم الگوهای مسلط در عرصه‌ی سیاستگذاری اقتصادی، توجه به چند نکته برای مشخص‌شدن حدود و ثغور بحث ضرورت دارد:
نخست آنکه فرایند سیاستگذاری اقتصادی در محل تلاقی دو حوزه‌ی اقتصاد و سیاست واقع می‌شود و آن را بایستی در چارچوب اقتصاد سیاسی توضیح داد. به‌عبارت دیگر در اینجا به این موضوع مرتبط که چه عواملی موجب می‌شود یک مکتب فکری (چارچوب کلی نظری) در ساحت اندیشه به الگوی مسلط فکری تبدیل شود نمی‌پردازم. موضوعی که کوهن در چارچوب فلسفه‌ی علم و در قالب شکل‌گیری و تحول پارادایم‌ها از آن بحث میکند و ریشه‌ها‌ی آن را به جامعه‌شناسی علم و روانشناسی اجتماعی ارجاع می‌دهد.
دوم و در همین ارتباط آنکه، یک وجه مسئله به فرایندهای جهانی تحولات اندیشه‌ای و راه‌حل‌های سیاستی بازمی‌گردد. آنچه که در دنیا در حوزه‌ی دانش و قدرت می‌گذرد و کمابیش و با وقفه‌های زمانی کم یا زیاد در کشورمان انعکاس می‌یابد و از دیرباز نقش نسبتاً تعیین‌کننده‌ای در حوزه‌ی اندیشه و سیاستگذاری اقتصادی در ایران داشته است. اما در این مقاله بحث بر عوامل داخلی مؤثر بر سیاستگذاری اقتصادی متمرکز است و منشأ خارجی و اثر آن بررسی نمی‌شود یا به‌عبارت دیگر این نوشتار نقش اندیشه‌ها و الگوهای وارداتی سیاستگذاری را نادیده می‌گیرد که محتاج بحث مستقل و جدی دیگری است.
سوم و آخر آنکه، آنچه به عنوان چارچوب نظری ارائه می‌شود متکی بر برداشت‌هایی از آرای داگلاس نورث، اقتصاددان برنده‌ی جایزه‌ی نوبل است که از صاحبنظران برجسته‌ی متعلق به مکتب نهادگرایی نوین در حوزه‌ی تاریخ اقتصادی است[۳].
بازخوانی مسئله و ارائه‌ی پاسخ
ترجیح می‌دهم پیش از ورود به بدنه‌ی اصلی بحث، یک بار دیگر صورت مسئله را تکرار نمایم و برای آنان که حوصله و وقت کافی برای خواندن تمامی این مقاله را ندارند همین‌جا، به اختصار، پاسخ سؤال را بدهم. سؤال در وجه کلی آن به این صورت بود:
چرا و چگونه یک الگوی فکری به الگوی مسلط در عرصه‌ی سیاستگذاری اقتصادی تبدیل می‌شود و این تسلط استمرار می‌یابد؟
و به‌طور خاص چرا سیاستگذاری اقتصادی در ایران در سال‌های پس از جنگ عمدتاً تحت تأثیر یک الگوی فکری مسلط بوده است؟
و اما در چارچوب رویکرد این مقاله، پاسخ کوتاه به این سؤال چنین است:
چون الگویی تسلط می‌یابد که توجیه‌گر تداوم چارچوب نهادی (در مورد ایران بخوانید: چارچوب رانتی) موجود است و سیاست‌هایی را پیشنهاد میکند که استمرار و حتی تقویت آن را تسهیل میکند و از آن پاداش می‌گیرد.
پاسخ بلندتر و فنی‌تر آن نیز به این شرح است:
چون ساخت سیاسی، نظام انگیزشی‌ای را بوجود می‌آورد و تقویت میکند که به دانش برهم‌زننده‌ی چارچوب نهادیِ موجود که به‌طور تاریخی شکل گرفته، پاداش نمی‌دهد و به دانشی پاداش می‌دهد که مقوم چارچوب نهادی موجود است. این به نوبه‌ی خود به تبدیلِ تدریجیِ دانشِ پاداش‌گیرنده به ایدئولوژی‌ای برای توجیه آن چارچوب نهادی منجر می‌شود. ایدئولوژی‌های مسلط، علاوه بر این به‌خاطر برخورداری از بازدهی صعودی نیز تقویت شده و ماندگارتر می‌شوند.
همانطور که ملاحظه می‌کنید این پاسخ به‌نوعی ناظر به روابط فی‌مابین چارچوب نهادی، دانش، ایدئولوژی و ساخت سیاسی (قدرت) است پس برای تسهیل درک روشن‌تر از آن ناگزیر باید این روابط را تشریح نمایم. این کاری است که در ادامه، در قالب مباحث نظری و با اتکای به برداشتی از آرای داگلاس نورث انجام خواهم داد. خوانندگانی که علاقه و یا حوصله‌ی تعقیب چنین مباحثی را ندارند می‌توانند با عبور از آنها یک‌سره به سراغ نمونه‌هایی بروند که در بخش‌های بعدی از تجربه‌ی سیاستگذاری اقتصادی در ایران تشریح کرده‌ام تا تصویر روشن‌تری از این پاسخ به‌دست آورند.
دانش و ایدئولوژی
بین دانش و ایدئولوژی چگونه رابطه‌ای وجود دارد؟ برای پاسخ به این پرسش، نخست باید منظور از مفهوم ایدئولوژی را روشن نمایم تا وجوه اشتراک و تمایز آن با برخی از تعاریف متداول از این واژه روشن شود. ایدئولوژی “ادراکاتی ذهنی (مدل‌ها، نظریه‌ها) است که همه مردم از آن برخوردارند و آن را برای تبیین جهان پیرامونشان به کار می‌گیرند.”
اما بین دانش و ایدئولوژی رابطه‌ی دوطرفه وجود دارد[۴]. چگونگی توسعه‌ی دانش ادراک ما را از جهان پیرامون شکل می‌دهد و این ادراک شکل‌یافته به‌نوبه‌ی‌خود [از طریق چارچوب نهادی] جستجوی دانش و توسعه‌ی آن را تحت تأثیر قرار می‌دهد.
دانش و چارچوب نهادی
پس، زمینه‌های نهادی از عوامل تعیین‌کننده‌ی تقاضا برای دانش و مهارت است. انگیزش‌هایی که جزئی از چارچوب نهادی می‌شوند نقشی تعیین‌کننده در شکل‌گرفتن انواع مهارتها و دانش‌هایی که پاداش دربردارند ایفا می‌کنند. داگلاس نورث برای تشریح بیشتر این رابطه، چارچوب نهادی‌ای که در چند سده پیش، توزیع مجدد درآمد (دزدی دریایی) را به مرجح‌ترین فرصت اقتصادی تبدیل می‌کرد با آنکه در دو سده‌ی اخیر بهره‌وری را اینگونه تجلی می‌دهد و اثر آن بر توسعه دانش و مهارت را با یکدیگر مقایسه میکند.
همچنین می‌توان برای درک روشن‌تر، محرک‌های نشأت گرفته از قواعد بازی در یک قبیله‌ای که عمدتاً از محل حمله به کاروان‌ها و غارت آنها امرار معاش می‌کردند را با جامعه‌ای که در آن تولید صنعتی محور اصلی زندگی اقتصادی است مقایسه نمود. در اولی آن گروه از فناوری‌ها، آموزش‌ها و کسب مهارتها پاداش می‌گیرند که غارتگری و عایدی از محل آن را توسعه دهند و در دومی، آنهایی پاداش می‌گیرند که به ارتقاء سطح تولید و بهره‌برداری بهینه از منابع موجود بیانجامد.
ایدئولوژی، چارچوب نهادی، دانش و توسعه
علاوه بر تعامل دوجانبه‌ای که ایدئولوژی با دانش دارد و پیش‌تر شرح دادم، ایدئولوژی یا همان مدل‌های ذهنی نقش برجسته‌ای در شکل‌گیری چارچوب نهادی دارد. اصلاً نهادها چیزی نیستند جز بازنمای بیرونی مدل‌های ذهنی. نهادها از منظر درونی، مدل‌های ذهنی مشترک یا راه‌حل‌های مشترک برای مسائل تکرارشونده‌ی روابط متقابل اجتماعی هستند و از منظر بیرونی قواعد مشترک رفتاری یا روال عادی مشترک یک جامعه.
قبلاً شرح دادم که ساختار انگیزشی مبتنی بر چارچوب نهادی راستای کسب دانش و مهارت را تعیین میکند. این راستا تعیین‌کننده‌ی مسیر توسعه‌ی بلندمدت جامعه خواهد بود. یک جامعه، غارتگری و رانت‌خواری را برمی‌گزیند و آن را موجه میداند و قواعد بازی جمعی‌اش را به ترتیبی سامان می‌دهد که به گسترش دانش و مهارت در همین راستا منجر می‌شود و چنین چارچوبی را بازتولید میکند و بسط می‌دهد و دیگری تولید و بهره‌وری را انتخاب میکند و برای آن ارزش قائل می‌شود لذا به بسط دانش، نوآوری و مهارت‌هایی پاداش می‌دهد که به چنین روندی یاری می‌رساند و مسیر آینده‌ی خود را اینگونه تعیین میکند.
چارچوب نهادی، ساختار قدرت، دانش و ایدئولوژی
در یک طبقه‌بندی کلی، کشورهای جهان را می‌توان به توسعه‌یافته‌ها و توسعه‌نیافته‌ها طبقه‌بندی نمود و به تعبیر نورث جوامع با نظم دسترسی باز و جوامع با نظم دسترسی محدود. اولی چارچوب نهادی‌اش رقابتی است و به مردم اجازه‌ی دسترسی آزادانه به فعالیت‌های اقتصادی و سیاسی را می‌دهد و دومی چارچوب نهادی‌اش رانتی است و دسترسی مردم به فعالیت‌های اقتصادی و سیاسی را محدود می‌نماید.
بخش عمده‌ی جوامع در شرایط کنونی جهان در گروه دوم جای می‌گیرند و متأسفانه کشور ما نیز در همین گروه جای خوش کرده است. چرا چنین نظمی، علیرغم نامطلوب بودنِ ماحصلش، تداوم یافته است؟ چرا سیاست‌های اصلاحی به تغییر اساسی چارچوب نهادی از رانتی به رقابتی منجر نشده است؟ چرا علیرغم چنین ناکامیابی‌هایی، همان سیاست‌ها تداوم می‌یابد؟ همانطور که گفتم این به رابطه‌ی بین چارچوب نهادی با ساختار قدرت و نقش این یکی در شکل‌دهی به ساختار انگیزشی بازمی‌گردد و سهمی که اینگونه محرک‌ها در تعیین راستای کسب دانش و مهارت دارند و نهایتاً اینکه چگونه با تبدیل دانش به ایدئولوژی، تداوم چارچوب نهادی پشین و البته ناکارآمد و بی‌ثمر برای ملحق شدن به توسعه‌یافته‌ها، میسر می‌شود.
نورث این چرخه‌ی بازتولید نهادهای ناکارآمد را اینگونه توضیح می‌دهد: چارچوب نهادی رانتی که منعکس‌کننده‌ی نظم دسترسی محدود است با برخورداری از خصلت بازدهی صعودی منجر به خلق سازمان‌ها و گروه‌های ذی‌نفعی خواهد شد که در محدودیت‌های موجود سهم خواهند داشت. این سازمان‌ها و گروه‌ها، تشکیلات سیاسی را در جهت منافع خود شکل خواهند داد. این قبیل نهادها، معمولاً انگیزه‌هایی را فراهم می‌کنند که افزایش ذخیره‌ی دانش ثمربخش و نشر آن را ارج نمی‌نهند. این فرایند به تدریج باعث تفوق ایدئولوژی توجیه‌کننده‌ی نظم اجتماعی موجود می‌شود، برتری‌ای که از خصلت بازدهی صعودی برخوردار است؛ و این یعنی شکل‌گیری الگوی فکری مسلطی که چارچوب نهادی رانتی را موجه می‌سازد و زمینه‌های تداوم و تقویتش را فراهم میکند[۵].
از نظریه تا واقعیت: موردکاوی در سیاست‌های کلان‌اقتصادی ایران
آنچه که در پاسخ به سؤال اصلی این مقاله گفتم، گزاره‌های آزمون‌پذیری بود که باید در معرض آزمایش‌های مکرر تجربی قرار گیرد تا بتوان بر آن اتکاء نمود که البته کاری است دشوار؛ همان سختی‌های به‌کرات بحث شده که برای آزمایش‌های کنترل شده‌ی تجربی در علوم اجتماعی به‌مثابه شعبه‌ای از علم تجربی وجود دارد. آنچه در اینجا انجام می‌دهم نه چنین آزمون‌هایی بلکه صرفاً واکاوی چند مورد مهم از موضوعات سیاستگذاری اقتصادی در سال‌های پس از جنگ است که هنوز هم چالش‌های اصلی در این عرصه هستند.
به‌عبارت دیگر در این قسمت با فرض اینکه اصلی‌ترین مشخصه چارچوب نهادی موجود، رانتی بودن آن است به بررسی این مسئله می‌پردازم که آیا راهکارهای سیاستی رقیب برای چند نمونه‌ی مهم از چالش‌های اقتصادی ایران به تحول در چارچوب ناکارای نهادی موجود می‌انجامد یا تقویت و ماندگاری آن؟
نمونه‌ی اول: تعیین نرخ ارز
در این مورد، یک نگرش می‌گوید وضعیت کنون نرخ ارز منعکس کننده‌ی ساختارهای نهادی ناکارا در اقتصاد و سیاست است و ضمن تأکید بر راهبردی بودن پرهیز از تضعیف ارزش پول ملی، بر ضرورت:
- تقویت جایگاه نظارتی بانک مرکزی بر مبادلات ارزی،
- پشتیبانی از شکل‌گیری بازار رقابتی ارز و احاله‌ی تدریجی قیمت‌گذاری به آن،
- کاهش نسبت تمرکز در واردات و صادرات (تنوع بخشی کالایی و جغرافیایی واردات و صادرات) و
- پشتیبانی از رشد تولید صادراتی غیرنفتی با فناوری بالا و صدور آن با به‌کارگیری ابزارهای سیاستی متنوع از جمله اتخاذ سیاست راهبردی تجاری و پرداخت جایزه صادراتی،
- اولویت‌بخشی به مهار تورم به عنوان محرک اصلی بی‌تناسبی‌های فزاینده‌ی قیمت‌های داخل و خارج
و در سطوحی مقدم‌تر بر رقابتی‌شدن بازار سیاسی تأکید دارد.
در مقابل نگرش مسلط بر سیاستگذاری کلان‌اقتصادی ایران بر یکسان‌سازی نرخ ارز، تمکین به نرخ بازار آزاد ارز به عنوان نرخ هدف و واگذاری امر هدایت و نظارت بر بازار به نیروهای طبیعی آن تأکید دارد و معمولاً با نادیده‌انگاشتنِ تعیین‌کنندگی تحولات تراز پرداخت‌ها، صرفاً بر افزایش نرخ ارز متناسب با تفاوت تغییرات سطح قیمت‌های داخل و خارج اصرار می‌ورزد.
حوزه سیاست کدام یک را ترجیح می‌دهد؟ بدیهی است دولتی که بودجه‌اش متکی بر رانت‌های نفتی است از رویکرد دوم استقبال میکند چرا که این افزایش‌های متوالی نرخ ارز به معنای درآمد بیشتر ریالی برای دولت و توزیع آن بین ذی‌نفعان، امکان‌پذیری تسویه بی‌زحمت بدهی‌های قبلی دولت به بانک مرکزی و … است. همچنین، بخشی از ذی‌نفعان کلیدی نیز صرفاً از آن جهت که چنین تغییراتی به آنان مجال فعالیت‌های غیرمولد و سوداگرانه‌ی بیشتری را می‌دهد از چنین انتخابی حمایت می‌کنند.
علاوه بر این، چنین شیوه‌ای از کسب درآمد برای دولت فوق‌العاده آسان و کم‌هزینه است. کافی است هزینه‌های کسب این درآمد را با هزینه دولت برای دستیابی به این مقدار درآمد از طریق بهبود سیستم مالیاتی مقایسه کنید. چنین روشی برای کسب درآمد، در مقایسه با درآمدهای مالیاتی، حدود مسئولیت و انتظارات از دولت را نیز کاهش می‌دهد چرا که جامعه آن را مستقیماً پرداخت نمی‌کند که در قبال آن توقع خدمات عمومی بیشتری را از دولت داشته باشد.
جالب اینکه گزینش این نگرش چرخه‌ای را ایجاد میکند که ویژگی‌های برشمرده برای آن را بازتولید میکند: افزایش تقاضای کل ناشی از گسترش مخارج دولتی به سطوح بالاتر قیمت‌ها در داخل و افزایش فاصله نرخ‌های تورم داخل و خارج می‌انجامد و این یعنی فراهم شدن زمینه برای توجیه افزایش مجدد نرخ ارز و تکرار ماجرا.
نتایج مورد انتظار از این رویکرد سیاستی مسلط را با آنچه که به‌واقع پیوسته نیز می‌توان مقایسه کرد. طرفداران این نگرش طی بیش از دو دهه‌ی اخیر مکرراً وعده داده‌اند که با افزایش نرخ ارز صادرات غیرنفتی رونق می‌گیرد، واردات تقلیل می‌یابد و نهایتاً تراز جاری غیرنفتی بهبود می‌یابد.
با مقایسه‌ی تحولات نرخ ارز با تراز مذکور اصلی‌ترین یافته آن است که با وجود تضعیف جدی ارزش پول ملی طی دوره‌ی تسلط الگوی فکری مذکور، تراز جاری غیرنفتی نه‌تنها بهبود نیافته بلکه وضعیت شدیداً وخیم‌تری را پیدا کرده است. فقط کافی است توجه کنید که این تراز برای سال ۱۳۹۰، یعنی قبل از جدی‌شدن تحریم‌ها و آثار آن بر مبادلات تجاری کشور، کسری‌ای نزدیک به ۶۰ میلیارد دلار داشته است. یعنی نه تنها حساب جاری بهبود نیافته بلکه مجموع واردات کالاها و خدمات کشور در این سال ۶۰ میلیارد دلار بیشتر از مجموع صادرات غیرنفتی کشور بوده است.
نمونه‌ی دوم: قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی
در نزدیک به دو دهه‌ی اخیر به آسیب‌شناسی الگوی مصرف انرژی در کشور توجه خوبی شده است. واقعیت آن است که رشد مصرف انرژی در ایران بالاست، تلفات انرژی زیاد است، تفاوت قمیت حامل‌های انرژی در ایران با قیمت‌های جهانی و منطقه‌ای آن افزایش و در نتیجه از جمله قاچاق سوخت گسترش یافته است.
نگرش اول ضمن پذیرش کلی آسیب‌های ذکرشده بر تقدم اصلاحات نهادی – فنی بر تغییرات قیمتی برای خروج از این وضعیت تأکید می‌ورزد و موفقیت راهکارهای قیمتی را در گروی آن اصلاحات میداند و معتقد است در نبود اهتمام برای گسترش شبکه‌های حمل و نقل عمومی، ارتقاء فناوری تولید خودروی داخلی، تمرکز بر کاهش تلفات در فرایند تولید و توزیع انرژی و ایجاد بازار رقابتی حامل‌های انرژی اینگونه اصلاحات قیمتی تنها آثاری کوتاه‌مدت دارند و در میان‌مدت وضعیت قبلی را بازتولید می‌کنند
اما نگرش رقیب و مسلط با تأکید بر قانون تقاضا معتقد است افزایش قیمت‌ها به کاهش تقاضا برای این محصولات و بهبود الگوی مصرف آنها و نیز کاهش فاصله قیمت با کشورهای همسایه و در نتیجه توقف قاچاق فرآورده‌های نفتی می‌انجامد.
این‌بار، حوزه سیاست کدام‌یک از این الگوها را ترجیح می‌دهد؟ باز هم نگرش دوم، چون اضافه درآمد هنگفتی را با هزینه‌ای اندک عاید دولت عادت‌کرده به کسب درآمدهای آسان و متکی بر رانت نفتی برای دولت کمک میکند و او با توزیع سهم ذی‌نفعان حمایت آنها را جلب و هزینه‌های افزایش‌یافته‌ی آنها را جبران میکند.
و باز هم جالب آنکه این یکی هم خود را بازتولید میکند: افزایش قیمت حامل‌های انرژی به بالا رفتن قیمت تمام‌شده‌ی کالاها منجر می‌شود که این افزایش نرخ تورم، خنثی شدن اثر افزایش قیمت حامل‌ها روی مصرف آنها و گسترش فاصله بین سطح عمومی قیمت داخل و خارج، افزایش نرخ ارز و باز فاصله افتادن بین قیمت این حامل‌ها در داخل و خارج و …. را به‌دنبال دارد. مقایسه‌ی فاصله‌ی بین قیمت فرآورده‌های نفتی در داخل و خارج پیش از اجرای مرحله‌ی اول قانون هدفمندی یارانه‌ها و اکنون یعنی پس از افزایش شدید قیمت فرآورده‌ها در اجرای مرحله‌ی اول و در شرایطی که دولت در حال سیاستگذاری برای اجرای مرحله‌ی دوم است گویای بسیاری از واقعیت‌هاست. آسیب‌ها در این حوزه هم کماکان تداوم دارد.
نمونه‌ی سوم: کسری بودجه
نگرش اول ریشه کسری مزمن بودجه در ایران را در اشکالات موجود در ساختار دولت، نظام بودجه‌ریزی، شفاف‌سازی بودجه، ساختار مالیاتی و وابستگی بودجه به نفت میداند و راه چاره بلندمدت را در اصلاح آنها می‌بیند و در کوتاه و میان‌مدت راه را در انضباط مالی، بازبینی مخارج و حذف موارد غیرضرور و کاهش موارد کمتر ضروری می‌بیند و در نهایت در صورت باقی‌ماندن کسری بودجه بر پولی کردن شفاف آن اصرار می‌ورزد. اما نگرش دوم و مسلط با طرح ادعاهای کلی در مورد سهم بالای حقوق در بودجه جاری و لزوم تخصیص بودجه به طرح‌های عمرانی، راه برای کاهش هزینه‌ها را مسدود می‌بیند و چون افزایش درآمدهای مالیاتی را در گروی اصلاح ساختار مالیاتی و در نتیجه دشوار و پرهزینه میداند حکم به افزایش نرخ ارز یا قیمت حامل‌های انرژی به عنوان راه‌های سهل کسب درآمد می‌دهد.
با توجه به توضیحات قبلی، اینکه دولت رانتی در این مورد هم نگرش اخیر را می‌پذیرد روشن و بدیهی است. این یکی هم خود را بازتولید میکند. افزایش رکود تورمی ناشی از بالا رفتن قیمت تمام شده‌ی محصولات، افزایش مخارج دولتی و کاهش درآمد مالیاتی را در پی دارد که این هم یعنی باز گسترش کسری بودجه؛ اینگونه است که کسری بودجه به پدیده‌ی مزمن برای اقتصاد ایران تبدیل می‌شود.
طنز تلخ آن است که اصحاب این نگرش به شدت از کوچک‌شدن اندازه‌ی دولت حمایت می‌کنند در حالی که بر حسب شاخص‌های متعارف در این حوزه این نوع سیاست‌ها نه تنها به کوچک‌شدن دولت نیانجامیده بلکه بر ابعاد آن افزوده است. و از این نمونه‌ها باز هم می‌توان گفت. در مورد نرخ سود بانکی، تورم، حجم نقدینگی، خصوصی‌سازی و ….
پیشنهاد معیاری جدید برای ارزیابی سیاست‌های بدیل
اقتصاددانان در ارزیابی سیاست‌های بدیل اقتصادی معمولاً آنها را بر حسب سه معیار کارایی، هزینه – اثربخشی و عدالت می‌سنجند. یعنی سیاست‌ها را از این نظر که تا چه اندازه به بهبود تخصیص منابع منجر می‌شوند (معیار کارایی)، همچنین از این نظر که تا چه حد با کمترین هزینه، اهداف موردنظر را تأمین می‌کنند (معیار هزینه – اثربخشی) و نهایتاً از این نظر که به چه میزان از نابرابری‌ها می‌کاهند (معیار عدالت) با یکدیگر مقایسه می‌کنند و از بین آنها بهترین سیاست را توصیه می‌کنند.
با توجه به آنچه که تاکنون در این مقاله شرح دادم به نظر می‌رسد بتوان به این معیارهای سه‌گانه برای کشورهای دارای چارچوب نهادی رانتی معیار دیگری پیشنهاد کرد و افزود و آن ارزیابی سیاست‌های پیشنهادی بدیل از منظر استمرار و تقویت چارچوب نهادی رانتی موجود است. به این معنی که باید سنجید که سیاست‌های پیشنهادی در مقام استمرار ساختار رانتی موجود (تسهیل گردآوری رانت بیشتر و توزیع آن) آن است یا در خلاف جهت آن عمل میکند و به گسترش رقابت بین کارآفرینان مولد می‌انجامد.
راه‌کارهایی برای شکست چرخه‌ی باطل
یکی از رویکردهای متداول برای آسیب‌شناسی فرایند توسعه در کشورهای جهان سوم شناسایی چرخه‌ها (دورها)ی باطل توسعه‌نیافتگی و یافتن راه برای شکست آنهاست. در این مقاله در جستجوی پاسخی به این سؤال که چرا و چگونه یک الگوی فکری در عرصه‌ی سیاستگذاری اقتصادی در ایران تسلط یافته و علیرغم تغییر دولت‌ها و سیاست‌گذاران اقتصادی و نیز ناکامی‌های آن در بهبود عملکرد بلندمدت اقتصادی کماکان غلبه دارد، به چرخه‌ی باطلی که به استمرار و تقویت چارچوب رانتی موجود می‌انجامد اشاره کردم و نشان دادم چگونه الگوی فکری مذکور به مدل ذهنی مسلط تبدیل شده و بقاء چنین چرخه‌ی باطلی را توجیه و تسهیل می‌نماید.
اما آیا این به معنای پذیرش تداوم وضعیت موجود و باقی‌ماندن در جرگه‌ی توسعه‌نیافته‌هاست؟ اگرنه، چه می‌توان کرد؟ پیش از بیان هر راه‌کاری تذکر این نکته را لازم می‌دانم که اصولاً برای چنین مشکلات ساختاری پیچیده‌ای که در بلندمدت شکل گرفته، تداوم یافته و تقویت شده‌اند هیچ راه حل ساده و کوتاه‌مدتی وجود ندارد پس پیشاپیش این انتظار را که قرار است تجویز سیاستی‌ای با اثرگذاری گسترده و سریع را پیشنهاد نمایم کنار بگذارید.
اما آیا تغییر امکانپذیر است؟ آیا امیدی هست؟ واقعیت آن است که تجربه‌ی تاریخی کشورهای مختلف نشان می‌دهد همانگونه که ثبات ساختارها و نهادها جلوه‌ی مهم و اثرگذاری از تاریخ اقتصادی و به‌عبارت عام‌تر تاریخ اجتماعی کشورهاست، دگرگونی یا تغییر ساختارها و نهادها نیز وجه دیگری از این تاریخ است: تغییر نهادهای ناکارآ به نهادهایی کارآ و ثمربخش و نیز تغییر نهادهای کارآ به نهادهایی ناکارآ و غیرثمربخش. اگر اینگونه نبود تحول اجتماعی یا اقتصادی و تغییر در عملکرد بلندمدت اقتصادی کشورها رخ نمی‌داد. پس تغییر امکانپذیر است و می‌توان امیدوار بود که این چرخه‌ی باطل شکسته شود.
حال که تغییر امکانپذیر است از کجا و چگونه می‌توان این چرخه‌ی باطل را شکست؟ با توجه به جهت‌گیری علی شرح داده شده در قسمت‌های قبلی و چگونگی بازتولید آنها می‌توان راهکارهای زیر برای برون‌رفت از این دور باطل پیشنهاد نمود:
اول: ارتقاء توانایی‌های یادگیری فردی و بهبود ظرفیت یادگیری جمعی
تغییر اجتماعی در گروی افزایش توانایی‌های یادگیری فردی و تسهیل یادگیری متقابل افراد است. حاصل این همان است که افزایش آگاهی‌های فردی و جمعی خوانده می‌شود. از این طریق است که مدل‌های ذهنی (نگرش‌ها و باورهای) جامعه تغییر میکند و زمینه‌ساز تحولات نهادی می‌شود. چنانچه در تناسب با موضوع مقاله، صرفاً بر حوزه‌ی اقتصاد تمرکز یابیم، می‌توان به تحول در نظام آموزش و پژوهش علم اقتصاد و جهت‌دهی آن به سمت شناسایی و حل مسائل واقعی جامعه‌ی ایران، ترویج علم‌باوری در سیاستگذاری اقتصادی و گسترش و شفاف‌سازی اطلاعات اقتصادی به‌عنوان راهکارهای اصلی برای افزایش توانایی‌های یادگیری فردی و به گسترش دسترسی جامعه به فضای آزاد و ابزارهای گفتگو و مباحثه، بهبود ظرفیت گفتگوی هدفمند نخبگان اقتصادی و مستندسازی و نشر تجربیات سیاستگذاری اقتصادی در ایران به‌عنوان رئوس اصلی جهت‌گیری‌ها برای بهبود ظرفیت یادگیری جمعی در این حوزه تأکید نمود.
دوم: گسترش فعالیت‌های داوطلبانه‌ی پژوهشی رقیب و پاداش‌دهی غیردولتی به دانش ثمربخش
همانطور که نشان دادم چارچوب رانتی نوعاً به نوآوری‌ها و گسترش دانشی پاداش می‌دهد که استمرارش را توجیه و تقویت نماید. به‌عبارتی، حاضر نیست به افزایش بازدهی فردی این نوع تلاش‌ها تا مرز بازدهی اجتماعی‌اش یاری رساند. در چنین شرایطی تجربیات موفق در گذشته و امروز متکی بر دو دسته فعالیت‌ها بوده‌اند: نخست فعالیت‌های داوطلبانه‌ی پژوهشی رقیب و دوم پاداش‌دهی جمعی به اینگونه فعالیت‌ها با جهت‌دهی به منابع مالی داوطلبانه و نوع‌دوستانه.
در مورد این دو راه‌کار، به‌ویژه دومی، که تاکنون کمتر در محافل فکری ایران مورد توجه بوده است در فرصتی دیگر توضیحات بیشتری را ارائه خواهم داد. اما سومین آنها گرچه شاید با اسامی متفاوت، آشناتر است:
سوم: افزایش رقابت در بازار سیاسی
چارچوب رانتی، به ایجاد محدودیت دسترسی در اقتصاد و سیاست وابسته است و بر چنین مبنایی است که توازن و دوام می‌یابد. کاهش محدودیت دسترسی فعالیت افراد در عرصه‌ی سیاست می‌تواند زمینه‌ساز اصلاح در قواعد رسمی بازی شود و از آنجا انگیزش‌ها به‌گونه‌ای تغییر جهت یابد که رشد دانش ثمربخش پاداش بگیرد.
آنچه که می‌تواند اجرا و ثمربخشی این راه‌کارها را تسهیل، تسریع و کم‌هزینه‌تر نماید بهره‌گیری از آثار سرریز تحولات دانش در جهان و کاهش هزینه‌های دسترسی به آنها در پرتوی انقلاب روبه‌گسترش اطلاعات در سطح جهانی است که خود نیازمند بحث مستقلی است.
پی‌نوشت:
[۱] دکترای اقتصاد و عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی
[۲] در محافل رسانه‌ای و مطبوعاتی و حتی گاهی تخصصی ایران این الگوی فکری را با نام‌های نئوکلاسیک، نئولیبرال یا تعدیل ساختاری شناسایی می‌کنند اما از آنجا که این الگوهای سه‌گانه، علیرغم مشترکات، تفاوتهایی با هم دارند و مشخصات الگوی فکری غالب بر سیاستگذاری اقتصادی در ایران با هیچیک از این الگوها سازگاری کامل ندارد به‌عمد از استفاده از این نام‌ها در این مقاله اجتناب می‌کنم.
[۳] عمدتاً متکی بر بخش‌هایی از سه اثر زیر، به‌ویژه نخستین آنهاست:
- نورث (۱۳۸۶). نهادها، تغییرات نهادی و عملکرد اقتصادی. بخش دوم.
- نورث، والیس و وینگاست (۱۳۸۵). چارچوب مفهومی برای تفسیر تاریخ مکتوب بشری.فصلنامه‌ی اقتصاد سیاسی تحول همه‌جانبه، سال اول، شماره‌ی سوم.
- Mantzavinos, Douglass C. North, Syed Shariq (2003). Learning, Institutions and Economic Performance. Max Planck Institute for Research on Collective Goods.
[۴] جدای از رابطه‌ی بین این دو، بسته به تعاریفی که از این دو مفهوم و نیز مفهوم نهاد به‌عمل می‌آید می‌تواند بین آنها هم‌پوشانی‌هایی نیز وجود داشته باشد.
[۵] قطعیت جهت‌گیری علی این چرخه‌ی باطل و بازتولید آن متکی بر صحت بخشی از فروض مرسوم در اقتصاد، از جمله عقلایی بودن انتخاب‌های فردی، پیگیری نفع شخصی توسط افراد، وجود اطلاعات کامل و متقارن و برخورداری افراد از قدرت پردازش‌گری کامل و صحیح آنها و … است که در مورد همه‌ی آنها اما و اگرهایی وجود دارد. اینها می‌تواند قطعیت چنین چرخه‌ای را مخدوش کند و برای خروج از آن راه‌گشایی‌هایی هرچند ضعیف و با احتمال اندک نماید.
