شکستن قفل نهادی توسعه

کمال اطهاری، پژوهشگر

فرصتی برای جرم‌بخشی و عیب‌پوشی نداریم. قفل‌شدگی یا تله نهادی، روابط اقتصادی و اجتماعی ایران را رو به زوال برده و اگر ادامه یابد، زوال محتوم است. قفل‌شدگی یا تله نهادی (institutional lock-in, trap) که معادل هم‌ هستند، واژگانی آشنا و گویا در حوزه‌های توسعه‌پژوهی، اقتصاد توسعه و فناوری هستند. یک مثال تاریخی، فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در قامت یک ابرقدرت به دلیل قفل‌شدگی نهادی است. مثال دیگر در کشورهای مرکزی سرمایه‌داری در حوزه فناوری است، به‌این‌‌صورت که اتکای بخش مهمی از کسب سود و جریان تولید (از استخراج و پالایش نفت و مواد اولیه گرفته تا یارانه) به خودروهای درون‌سوز با سوخت فسیلی، باعث قفل‌شدگی نهادی و تله فناوری در خودروسازی شده است. با‌این‌همه در کشورهای مرکزی سرمایه‌داری، قدرت اجتماعی یا جامعه مدنی قوی، مانند فعالان محیط زیست، در نهایت قدرت سیاسی را مجبور می‌کند که تله‌های نهادی و فناوری ایجاد‌شده از سوی قدرت اقتصادی را بشکند. راز بقای سرمایه‌داری نیز تاکنون‌ توان سازگاری‌ و گردن‌گذاشتن نهایی به تغییرات نهادی بوده است؛ اما در بیشتر کشورهای پیرامونی مانند ایران، به‌ویژه وقتی دولت از درآمدی رانتی مانند نفت بهره‌مند باشد، قفل‌شدگی نهادی به‌تدریج همه وجوه حیات اجتماعی را در بر می‌گیرد و به این شکل تباهی با بالا‌گرفتن انحصار ثروت و قدرت، رانت و فساد، دست‌اندازی به فضای شهری و طبیعی و ایجاد تله‌های فضایی و فقر آغاز می‌شود. این در حالی است که کشورهای پیرامونیِ دارای دولت توسعه‌بخش (developmental state)، با وجود نداشتن دموکراسی متعارف سیاسی، راه گریز از تله نهادی را آموخته‌اند.

شکل‌بندی‌های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی اکثریت قریب به اتفاق کشورهای خاورمیانه، با وجود تفاوت‌هایی، در یک خصلت عام مشترک‌اند: قفل‌شدگی یا تله نهادی نوفئودال. به این معنا که همه آنها کشورهایی پیرامونی در نظام جهانی و اقتصاد جهانی‌شده سرمایه‌داری هستند؛ در نتیجه این مازاد اقتصادی حاصل از تولید ارزش اضافی سرمایه‌دارانه است که در آنها گردش می‌کند‌ تا قدرت سیاسی از آن رانت بگیرد. قدرت سیاسی این کشورها بر گردش سرمایه جهانی‌شده حاکم نیست؛ یعنی زور سیاسی نمی‌تواند ارزش اضافی را به شکل رانت تصرف کند؛ مگر وقتی که به داخل کشوری نوفئودال وارد شود. در هیچ‌یک از آنها بازار رقابتی غالب نیست و بورژوازی مولد و طبقه کارگر در قدرت حضور ندارند. خواه بازارهای‌شان به روی سرمایه‌داری جهانی گشوده باشد و خواه برای مقابله با آن خودکفایی انزواجویانه (autarky) را برگزیده باشند، در بازارهای جهانی به جز نفت و فراورده‌های نفتی، چیزی دندان‌گیر برای عرضه ندارند؛ یعنی مازاد اقتصادی آنها در اساس ناشی از بهره مالکانه نفت است. جامعه مدنی آنها به شدت‌های مختلف ضعیف یا ضعیف نگه‌داشته شده است. در برخی مانند کشورهای عربی جنوب خلیج فارس، حوزه سیاسی شکلی کاملا پدرسالارانه دارد؛ اما در برخی شکلی از دموکراسی وجود دارد که رانت‌جویان انحصاری را مجبور کرده است برای تداوم و تضمین رانت، به حاکمیت زور بر اقتصاد، شکل قانون و برنامه بدهند. در برخی از کشورها، قدرت حوزه سیاسی با جنبش سیاسی یا اجتماعی به دست آمده…

اما به‌تدریج انحصار ایدئولوژیک به قفل‌شدگی نهادی و این تله نهادی به انحصار ثروت و قدرت، رانت و فساد ‌انجامیده است. در عرصه اقتصاد نیز چنین بوده؛ یعنی ابتدا خودکفایی انزواجویانه، خصلتِ ضدسرمایه‌داری داشته؛ اما به‌تدریج به عامل رانت‌گیری و ایجاد تله نهادی نوفئودال تبدیل شده است. اکنون در حوزه سیاسی ایران سه جریان اصلی دارای قدرت وجود دارد که تنها دارای یک خصلت مشترک‌اند: نداشتن سرمشق و مدل نهادیِ توسعه. در طول این سال‌ها هریک از این سه جریان، از ظن خود یار قانون اساسی بوده‌اند؛ بدون آنکه بتوانند این ظن را به یقینِ یک مدل علمی توسعه تبدیل کنند. در میان آنها، بی‌تردید عامل اصلی قفل‌شدگی نهادی در ایران، طیف جریانی است که نام اصولگرا را برگزیده‌اند؛ بدون اینکه بتوانند از این اصول تعریفی عقلانی، با‌ثبات و قابل قرارداد اجتماعی ارائه دهند. اکثریت قریب‌به‌اتفاق آنها ابتدا در هراس از بورژوازی صنعتی و طبقه کارگر، با توسعه صنعتی مخالف و تجارت را مزیت نسبی ایران اعلام می‌کردند؛ بخشی بزرگ از آنها از ابتدا با برنامه‌ریزی توسعه مخالف بودند و بالاخره نیت خود را با انحلال سازمان برنامه جامه عمل پوشاندند. این دسته که عدالت را در مخالفت با رشد اقتصادی تعریف می‌کنند، ناگهان اراده‌شان بر ساختن چند‌میلیون مسکن تعلق می‌گیرد و به اسم عدالت، مسکن را در رابطه متضاد با بخش مولد قرار می‌دهند و آن را از پای می‌اندازند. دسته‌ای دیگر از آنها برای ساختن پل هوایی چند‌طبقه مزاحم و بی‌فایده ولی البته پرهزینه، منطقه نوآوری شهر تهران (منطقه ۲۲) را تبدیل به جنگل برج‌های مسکونی و مگامال‌ها می‌کند تا اقتصاد شهر سقوط کند و… . در مجموع عمده طیف این جریان، نه عقلانیت ابزاری را قبول دارد و نه عقلانیت ارتباطی را، خواستار انحصار کامل قدرت و ثروت و به‌ویژه مخالف بلوغ حوزه عمومی و جامعه مدنی است. جریانی دیگر به‌صراحت اعلام می‌کند که اقتصاد توسعه را قبول ندارد، در نتیجه سازمان برنامه را نه منحل بلکه بی‌خاصیت می‌کند تا دولت توسعه‌بخش را محو کند؛ به انحصارات صنعتی دولتی نه‌تنها کاری ندارد بلکه همه یارانه‌های ارزی و اعتباری را در اختیار آنها و نه بخش خصوصی قرار می‌دهد. به اسم رقابت و با ادعای نمایندگی بورژوازی ملی، شرکت‌های دولتی را «خصولتی» می‌کند، به اسم عقلانیت اقتصادی، قانون شهری را می‌فروشد. رشد اقتصادی را در تخالف با عدالت تعریف می‌کند و به‌اصطلاح برای رونق اقتصادی، بخشی بزرگ از کارگران را از شمول قانون کار خارج می‌کند، تعاونی‌های مسکن و مسکن اجتماعی را برنمی‌تابد و… . این جریان هرچند سیاست‌های تعدیل را با شعار به‌بازارسپاری اقتصادی آغاز کرد ولی در عمل اقتصاد، جامعه، شهر و طبیعت را به رانت‌جویان فاسد سپرد.

جریان سوم که با پشتیبانی جامعه مدنی و احیای حوزه عمومی قدرت یافت، اصلاحات در حوزه سیاسی را برای توسعه لازم و کافی دانست؛ زیرا می‌پنداشت پایان تاریخِ طبقات فرارسیده است. ازاین‌رو هم بورژوازی مولد و هم طبقه کارگر را رها کرد و تنها جذب طبقه ذهنی جوانان را کافی پنداشت. به عبارت دیگر این جریان در عمل هم اقتصاد را رها کرد (به جریان دوم سپرد) و هم عدالت را (تسلیم جریان اول کرد)؛ به‌همین‌دلیل نتوانست «بلوکی تاریخی» را با تعریف منافع حال و آینده طبقات و اقشار جامعه در یک مدل توسعه تشکیل دهد تا فرایند اصلاحات را به‌طور عینی تثبیت کند. به‌ویژه آنکه در آخرین ائتلاف‌ِ بی‌برنامه خود با جریان دوم، علاوه بر اقتصاد، قوه مجریه را هم به آن سپرد و به حضوری بی‌ثمر در مجلس اکتفا کرد و باز هم عدالت را قربانی این ائتلاف کرد. حتی نتوانست خلاف دوره دولت اصلاحات، یک ساختار نهادی پیشرو را بنیان نهد. در نتیجه مقبولیتِ اجتماعی‌اش رنگ باخت، تا مردم هوشمند از تمام‌شدن ماجرای این جریان همراه با اصولگرایان سخن بگویند. این سه جریان سیاسی، در رفت‌و‌برگشت‌های خود به قدرت، دیوان‌سالاران و فن‌سالاران را به میرزابنویسان فرامین خود در قالب قانون، مصوبه و آیین‌نامه مأمور، و ملغمه‌ای ناساز از قوانین پراکنده، متعارض و نهادهای ناقص و کژکارکرد را حاکم کرده‌اند. در این تله نهادی، تکلیف هیچ چیز روشن نیست. برای نحوه ارتباط سیاسی و اقتصادی با جهان (به‌طور نمونه چین)، برنامه‌ و نقشه راه جامعی وجود ندارد. اقتصاد دانش به‌صورت مدرک‌سازی، جای اقتصاد دانش‌بنیان را گرفته است و اقتصاد دانش‌بنیان فاقد تعریف و برنامه تحقق است. برنامه‌های توسعه ادعای دانش‌بنیان‌بودن می‌کنند؛ اما بخش‌های مسکن و گردشگری پیشران اقتصاد نامیده می‌شوند. در‌همان‌حال که صنایع سنگین و شرکت‌های دانش‌بنیان موجود در حال نابودی و ورشکستگی‌اند، به شرکت‌های علمی (science enterprise) به غلط نام شرکت دانش‌بنیان می‌نهند و امکانات و اعتبارات ارزان را تنها در اختیار آنها قرار می‌دهند. حساب ذخیره ارزی به «بذل» تبدیل شده و در لباس مبدل طرح‌های زودبازده، محرومیت‌زدایی و… به صندوق ذخیره ارزی (توسعه) دست برده می‌شود. طرح‌های جامع شهری از سوی شورای عالی شهرسازی و معماری به‌مثابه قانون به شهرداری‌ها ابلاغ می‌شوند، تا بعد با تصویب قانونی دیگر، شهرداری‌ها مجاز به فروش این قانون شوند. با شتاب و هیاهو از طرح‌هایی نخ‌نما «رونمایی» می‌کنند؛ از آن جمله با تصرف آخرین ذخایر طبیعی اراضی شهری، خلاف قواعد اقتصادی و طرح‌های مصوب شهری و منطقه‌ای، تولید ناممکن میلیون‌ها مسکن از سوی دولت، در دستور کار قرار می‌گیرد.

نبود مدل توسعه‌ای که در آن رابطه‌ای هم‌افزا بین رشد اقتصادی و عدالت اجتماعی تعریف شده باشد، باعث شده حتی پیش از شیوع کرونا، با وجود هزینه‌های کلان بودجه‌ای برای یارانه (۲۴۰ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۸) شاخص فلاکت ایران (مجموع تورم و بی‌کاری) به بالاتر از ۵۰ واحد برسد که بالاترین حدهای آن در جهان بوده است. نبود سیاستی اجتماعی که کف حمایت اجتماعی (Social Protection Floor) را فراهم آورد، موجب شده تنها ۱۵ درصد از بی‌کاران بیمه‌شده بتوانند بیمه بی‌کاری دریافت کنند و… . قفل‌شدگی نهادی ایران به طور خلاصه این است: در اقتصادی نوفئودال و وابسته به تک‌‌محصول نفت و تحت سلطه رانت‌جویان، الگوی کارآمد توسعه‎ اقتصادی دانش‌بنیانی اجازه‎ بالندگی ندارد که تولید را رشد دهد و بر درآمد واقعی مردم بیفزاید و تورم را مهار کند و از بی‌کاری‌ بکاهد؛ به‌علاوه سیاست اجتماعی شایسته‌ای برای برقراری رابطه‌ای هم‌افزا بین رشد اقتصادی و عدالت و رفاه اجتماعی وجود ندارد. در نتیجه هرچه می‌گذرد، درآمد نفت برای حمایت از صنایع ناکارآمد و حفظ حداقل رفاه ناکافی‌تر می‌شود و جمعیت بیشتری به زیر خط فقر می‌روند. کمبود درآمد نفت، باعث بالا‌گرفتن دعوا بین رانت‌گیران برای جذب انحصاری آن می‌شود و فساد مانند قانقاریا جامعه و اقتصاد و فرهنگ را می‌پوساند؛ دست‌اندازی به طبیعت به بهانه تبدیل به «احسن»‌کردن آن، از جنگل‌ها و مراتع آغاز شده و تا قله کوه‌ها بالا می‌رود و… . در رشته علمی نهادسازی به‌عنوان رکنی اساسی در دانش توسعه، شرط لازم برای شکستن قفل یا تله نهادی، توافق درباره سرمشق و مدل نوین توسعه است؛ وگرنه آسیببه ناگزیر رخ خواهد داد؛ اما شگفت اینکه در چنین تله‌ای، گفتمان غالب در حوزه سیاسی ایران به‌شدت سیاست‌زده و معطوف به قدرت و پر از های‌وهوی است: شرکت کردن یا نکردن درانتخابات، تغییر نحوه انتخاب رئیس‌جمهور، لزوم تشکیل مجلس سنا، یکپارچگی قدرت، اعتبار یا بی‌اعتباری برجام، دعوا بر سر مدیریت جریان خود، افشاگری فساد جریان دیگر، رونمایی از طرح‌های توخالی برای آرام‌ساختن مردم و… . حوزه عمومی ایران هرچند گاه، مانند واکنش به تصرف کوه دماوند، بسیار خوش می‌درخشد و روشنفکرانش برای هر اقدام خود بهایی سنگین می‌پردازند؛ اما بسیاری اوقات به بحث‌ درباره فضیلت آزادی‌ و عدالت، رذیلت استثمار، لزوم خارج‌کردن جنِ نولیبرالیسم از جسم جوامع جهان و… بسنده می‌کنند. آنچه روشن است، این است که از حوزه سیاسی و دیوان‌سالاران مرعوب‌شده آن که حتی عقلانیت ابزاری‌شان را از دست داده‌اند، سرمشق و الگوی توسعه شایسته حاصل نمی‌آید؛ اما کار حوزه عمومی، در اساس راه‌انداختن گفتمان درباره برنامه دقیق جایگزینی است که بتواند اقتدار جامعه مدنی را در همه زمینه‌ها به حوزه‌‌ سیاسی (حال یا آینده) دیکته کند. پس این روشنفکران جامعه مدنی هستند که تا دیر نشده، باید به هر زحمتی که هست، تدوین سرمشق و الگوی توسعه جایگزین را در دستور کار قرار دهند و آن را به گفتمان غالب حوزه عمومی تبدیل کنند تا قفل نهادی را بشکنند.

منبع: شرق